II SA/Kr 621/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 marca 2023 r. znak: WS-VI.7534.3.35.2021.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek S. K. (skarżący, strona) z 28 grudnia 2018 r. (data wpływu), który wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia (orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 25 stycznia 1965 r. znak: USW WI.IV-1/5 8/64) jako parcela l. kat. [...], obj. Iwh [...] stanowiąca poprzednio własność H. K., którego wnioskodawca jest jedynym spadkobiercą na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z 22 listopada 1986 r., sygn. akt I Ns 1503/95/K. Z zaskarżonej decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z 17 lipca 2012 r., znak: GN.III.ER.72211-182b/04, Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. B. W., na rzecz skarżącego i H. K.. Decyzja ta została w części dotyczącej S. K. utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 18 marca 2013 r., znak: WS-VI.7534.3.221.2012.MK, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 662/13. Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną przez organ I instancji, decyzją nr 51/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z 17 czerwca 2016 r. znak: GD-04-1.6620.2.36.2015 działka nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...], której części odpowiada część dawnej parceli 1. kat. [...] (oznaczonej jako parcela 1. kat. [...]), zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w K. (vide: pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 12 listopada 2019 r.). Decyzją z 10 grudnia 2020 r., znak: GN.II.6821.1.61.2019.JM, Starosta Krakowski orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid.. m. K., w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. B. W., wszczętego na wniosek skarżącego. Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że sprawa zwrotu ww. nieruchomości była już przedmiotem ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co przez wzgląd na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 § 1 k.p.a., uniemożliwia wydanie ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia w stosunku do tego samego przedmiotu postępowania oraz tych samych stron, w niezmienionym w stopniu istotnym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Odwołanie od ww. decyzji Starosty Krakowskiego złożył S. K., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, mając na uwadze zmianę stanu prawnego pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji a rozstrzygnięciem poprzedniego postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, Wojewoda Małopolski decyzją z 1 marca 2023 r., znak: WS-V.7534.3.35.2021.MK, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w mocy na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 344, "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., "k.p.a."). Uzasadniając swoją decyzję, Wojewoda w pełni podzielił ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, jak i jego ocenę co do występowania w sprawie powagi rzeczy osądzonej, która jest przeszkodą do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu analiza akt sprawy wykazała, że zakres żądania wyartykułowanego przez skarżącego pokrywa się z przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która była już przedmiotem ostatecznych decyzji administracyjnych, a to: decyzji Starosty Krakowskiego z 17 lipca 2012 r., znak: GN.III.ER.7221 l-182b/04, o odmowie zwrotu części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid, K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm, kat. B. W., na rzecz skarżącego i p. H. K.. Decyzja ta została w części dotyczącej skarżącego utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 18 marca 2013 r., od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem WSA z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 662/13. Skoro postępowanie prowadzone przez Starostę Krakowskiego pod sygn. GN.IILER.72211-182b/04, dotyczy sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w stosunku do której co do której wydano decyzje ostateczną, to kolejne postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia te same podmioty domagają się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do nich i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją, a więc wszczęte ponownie na wniosek skarżącego postępowanie, zostało prawidłowo umorzone przez Starostę Krakowskiego jako bezprzedmiotowe. Wojewoda wyjaśnił, że tożsamość spraw musi dotyczyć stron, ale również stanu prawnego i stanu faktycznego. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia te same podmioty domagają się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do nich i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Jednocześnie od momentu wydania wskazanych na wstępie decyzji Starosty Krakowskiego z 17 lipca 2012 r. i Wojewody Małopolskiego z 18 marca 2013 r. nie doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, która miałaby wpływ na odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej wnioskodawców (sam odwołujący się nie wskazał o jaką konkretnie zmianę miałoby chodzić). Od momentu rozstrzygnięcia sprawy poprzednio zainicjowanej wnioskiem skarżącego przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości uległy co prawda zmianie, bowiem ustawodawca wprowadził do u.g.n. uprawnienie do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3-3b u.g.n.), rozszerzył możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. l (art. 142a u.g.n.) oraz wygasił roszczenia zwrotowe w sytuacji, gdy od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3 (art. 136 ust. 7 u.g.n.), jednakże żadna z tych zmian nie ma znaczenia dla stwierdzenia tożsamości obu spraw. W poprzednio wydanych decyzjach stwierdzono, że w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot - oznaczonej wówczas jako część działki nr [...], zaś obecnie jako część działki nr [...] (sama zmiana oznaczenia ewidencyjnego nie ma w tym przypadku znaczenia prawnego) - znajdą zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 i następne u.g.n. oraz że wnioskodawcy byli uprawnieni do ubiegania się o zwrot tej nieruchomości, jak również że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, jednakże w dacie orzekania stanowiła ona część drogi publicznej - ul. [...] w K. - co stosownie do regulacji art. 2a ustawy o drogach publicznych w związku art. 2 u.g.n., uniemożliwiało orzeczenie o jej zwrocie i stan ten utrzymuje się obecnie. W związku powyższym uprawnione jest stwierdzenie, że przedmiotem funkcjonujących w obrocie prawnym, ostatecznych rozstrzygnięć były wszystkie elementy relewantne z punktu widzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś wspomniane zmiany w u.g.n. nie dają podstawy do dokonania nowych ustaleń w tym zakresie. W konsekwencji postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid.. m. K., wszczęte ponownie na wniosek skarżącego, zostało prawidłowo umorzone przez Starostę Krakowskiego jako bezprzedmiotowe, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie aktualnych przepisów prawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zaakcentował zmianę stanu prawnego pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji a rozstrzygnięciem zapadłym w poprzednim postępowaniu oraz zmianę numerów ewidencyjnych działek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz.1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2023, poz. 775 ze zmianami, dalej k.p.a.). W ocenie organu II instancji postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego w toku postępowania okazało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazuje się w piśmiennictwie istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.05.2012 r., II GSK 467/11). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (M. Romańska, Komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego). Należy odpowiedzieć na pytanie, czy w świetle okoliczności faktycznych sprawy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na wniosek S. K.. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Pana S. K. złożony w dniu 27 grudnia 2018 r. (k. 13 administracyjnych akt sprawy). Wniosek ten dotyczył zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. oznaczonej jako l. kat.[...] l.w.h. [...] o powierzchni 1803 m˛ objętej decyzja uwłaszczeniową Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 25 stycznia 1965 r. Z akt sprawy wynika, że w/w nieruchomość ulegała przekształceniom w taki oto sposób, że parcela l.kat. [...] uległa podziałowi na parcele l.kat. [...] i [...] (k. 31 administracyjnych akt sprawy). Następnie parcela l.kat. [...] weszła wraz z innymi w skład działki ewidencyjnej [...] obr. [...] jedn. ewid.. . Z tej działki ewidencyjnej zostały wydzielone różne nieruchomości m.in. działka [...] o pow. 2154 m˛ objęta KW [...] (k.39-44 administracyjnych akt sprawy). Z akt sprawy wynika również, że działka [...] w przeważającej części zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...]. Granica pasa drogowego na odcinku objętym postępowaniem jest tożsama z linią ogrodzenia. Ulica [...] stanowi drogę publiczną gminną (k. 58 administracyjnych akt sprawy). Wynika z akt sprawy również, że decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 17 lipca 2012 r. znak GN.III.ER.72211-182b/04 orzeczono o odmowie zwrotu części działki [...] objętej [...] z uzasadnieniem takim, że działka [...] jest częściowo zajęta pod drogę publiczną (s. 4, k. 96 administracyjnych akt sprawy). Zasadniczo z akt sprawy daje się odczytać kierunek rozstrzygnięcia organów, a mianowicie, że nie podlega zwrotowi nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Nie budzi najmniejszych wątpliwości prawidłowość tego stanowiska. Jednakże w ocenie Sądu w tej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaś uzasadnienie skarżonej decyzji nie pozwala na jednoznaczną ocenę tożsamości spraw. Decyzja z 2012 r. orzeka o odmowie zwrotu części nieruchomości w części zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. W tym czasie działka [...] składa się z kilku działek. Z tej działki właśnie zostaje wyodrębniona działka [...] objęta KW [...] (k. 42 administracyjnych akt sprawy) obejmująca użytek drogowy (dr). Wątpliwości co do stanu faktycznego powstają w kontekście pisma Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 12 listopada 2019 r. (k. 58 administracyjnych akt sprawy), z którego wynika, że działka [...] "w przeważającej części zajęta jest pod pas drogi publicznej". Z powyższego wysnuć należy wniosek, że jest taka część działki [...], która nie jest zajęta pod pas drogowy, co stanowi negatywną przesłankę odmowy zwrotu. Powstaje więc pytanie, jaka to jest część i czy odnośnie do tej części zapadały rozstrzygnięcia, w szczególności czy dotyczyło jej rozstrzygnięcie z 2012 r. Z tej ostatniej decyzji wynika, że rozstrzygnięcie (odmowa zwrotu) dotyczyło części działki [...] z powodu zajęcia pod drogę publiczną. W świetle powyższego możliwa jest hipoteza, że w decyzji z 2012 r. rozstrzygnięto jedynie w zakresie, w jakim działka (jej część) stanowiła pas drogi publicznej. W rezultacie w tym zakresie zachodziłaby tożsamość spraw. Ale z powołanego pisma wynika, że obecna działka [...] obr. [...] nie w całości, lecz w przeważającej części stanowi pas drogi publicznej. Czy zatem kiedykolwiek orzekano o pozostałej części działki obecnie o nr [...] w zakresie, w jakim tego pasa drogi publicznej nie stanowi? Jaka jest to część działki nr [...]? W ocenie Sądu wyjaśnienie tych wątpliwości jest niezbędne dla przyjęcia tożsamości spraw. Tym samym w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postepowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wystarczające jest, że ustaleń tych dokona organ II instancji, w razie konieczności korzystając z art. 136 k.p.a. W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 200 złożył się uiszczony wpis od skargi.