I GSK 109/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 324/19 w sprawie ze skargi W. Sz. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2019 r. nr BDSPB02-54/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., o sygn. akt II SA/Bd 324/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę W. Sz. (dalej jako: "Strona") i uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 25 lutego 2019 r., nr BDSPB02-54/2019, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu dotyczy wykładni przepisów dwóch aktów prawnych, a mianowicie: rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r. str. 48 – dalej jako: "rozporządzenie 640/2014"). 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy tymczasem przedmiotowy przepis ma charakter normy kompetencyjnej, stąd też wydania przez Sąd pierwszej instancji wadliwego rozstrzygnięcia wbrew warunkom wynikającym z tego przepisu; 2) art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia jego błędnej wykładni, polegające na przyjęciu przez WSA, iż organ winien wprost i bezpośrednio wskazany przepis zastosować w wydanej decyzji oraz wobec tego - wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji wbrew warunkom wynikającym z tego przepisu; 3) § 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ winien w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości, stwierdzić indywidualnie dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności, gdy tymczasem zasady zwrotu zostały w tym przepisie jednoznacznie określone, a wobec tego - wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji wbrew warunkom wynikającym z tego przepisu; 4) § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ winien w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości, stwierdzić indywidualnie dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności, gdy tymczasem zasady zwrotu zostały w tym przepisie jednoznacznie określone, a wobec tego - wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez WSA wbrew warunkom wynikającym z tego przepisu; 5) § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędne przyjęcie, iż organ przepisu tego nie musiał w sprawie stosować i wobec czego - wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji wbrew warunkom wynikającym z tego przepisu. Wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego miały, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wpływ na wynik sprawy. 6) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez uwzględnienie skargi - chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy - a w szczególności wadliwego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wbrew prawidłowym ustaleniom dokonanym przez organ - co jednoznacznie wynika z akt sprawy - i przyjęcia przez WSA, iż organ nie wyjaśnił ewentualności przerwy biegu przedawnienia, pomijając w decyzji rok 2012. Powyższe spowodowało wydanie błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji i uchylenie skarżonej decyzji, stąd też wskazane naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powyższego przepisu postępowania, jest okolicznością, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. 2.2. Strona nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. 2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocny stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, stąd w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów procesowych powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanych przez WSA przepisów prawa materialnego. 3.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący uchybień procesowych jest bezzasadny. Pomimo powołania w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. stan faktyczny nie został podważony, a Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł mankamenty rozstrzygnięcia organu co do niewyjaśnienia przerw biegu przedawnienia. Brak skuteczności zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. w zakresie zasad proceduralnych i ich realizacji oznacza, że Sąd pierwszej instancji, zasadnie wytknął uchybienia procesowe i naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ nie podważył tym samym wątpliwości wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do ewentualnych przerw okresu przedawnienia, które powoduje każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów obrazy przepisów rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 s. 1 z dnia 23.12.1995 r., ze zm.), co uniemożliwia pełne odniesienie się do kwestii przedawnienia. 3.2. Zasadniczy spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów art. 35 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014 i § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stosownie do art. 35 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub części, jeżeli nie spełniono: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich, lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dokonując wykładni powyższej regulacji trafnie Sąd pierwszej instancji za konieczne uznał przedstawienie indywidualnej oceny charakteru stwierdzonych w sprawie nieprawidłowości i moment ich powstania, w szczególności dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności, o których mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014. Nie kwestionując, że powyższa regulacja jest też normą kompetencyjną dla organu, kluczowym jest, że jednocześnie wskazuje precyzyjne przesłanki, jakimi winien kierować się organ, wydając stosowne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Skoro zatem z przepisów art. 35 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia 640/2014 wynika wprost, że należy brać pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, to oczywistym jest, że rozstrzygając indywidualną sprawę obowiązkiem organów jest zbadanie, wykazanie i ocena tych konkretnych przesłanek w stosunku do danego beneficjenta. Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie organu rację ma Sąd pierwszej instancji, że w stosunku do Skarżącego należało indywidualnie wykazać dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, odnosząc te przesłanki do powierzchni trwałych użytków zielonych, wymogu zmianowania na deklarowanych gruntach ornych w poszczególnych latach oraz wyjaśnień samej Strony. 3.3. Stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego przepisu płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi (...). Powołany przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest jasny i nie ma wątpliwości, że wyłączenie spod zobowiązania rolnośrodowiskowego części gruntu nim objętej i tym samym zmniejszenie powierzchni zgłoszonej do płatności, skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej płatności w wysokości proporcjonalnej do wielkości gruntu wyłączonego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 4969/16). Z kolei w myśl § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi (...). Na gruncie cytowanych regulacji, słusznie wskazano na wsteczny charakter obowiązku zwrotu ze względu na kompleksowy charakter programu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przypadku zobowiązania do zwrotu płatności konieczna jest indywidualna ocena charakteru stwierdzonych nieprawidłowości oraz moment ich powstania, w tym dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności, o czym stanowi art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014. Wprawdzie organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które miałyby na celu potwierdzenie twierdzeń podnoszonych przez Stronę. Nie mniej skoro unijny ustawodawca wyznaczył jasne kryteria, jakimi ma kierować się organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie: dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, to organ, jak stanowi art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, bezwzględnie musi wziąć je pod uwagę i odnieść je w sposób zindywidualizowany do Strony. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ winien ocenić na podstawie indywidualnej weryfikacji przyznanych płatności za poszczególne lata charakter nieprawidłowości. Nieprawidłowość może bowiem wystąpić na różnych etapach realizacji zobowiązania i może mieć różny charakter. Zachodzi zatem konieczność jednoznacznego ustalenia, czy nieprawidłowość miała miejsce w momencie składania wniosku, czy możliwe było stwierdzenie jej wystąpienia dopiero po dłuższym okresie realizacji programu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro pierwsze zobowiązanie Strona podjęła w 2011 r., to rozważenia wymaga, czy ujawniona nieprawidłowość miała charakter trwały i ciągły oraz kiedy ustała. Inny charakter ma bowiem nieprawidłowość polegająca na podaniu we wniosku błędnej powierzchni trwałych użytków zielonych (tzw. przedeklarowanie), a inny gdy chodzi o wykonanie, bądź nie - zmianowania i następstwa roślin, które nie daje pełnego obrazu naruszeń w pierwszych latach realizacji programu. Reasumując uznać należy, że stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie wykazano także, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny, a nie jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. 3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. M. Bejgerowska J. Wegner P. Pietrasz