II OSK 1676/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 420/21 w sprawie ze skargi E. W. oraz T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr SKO.450.65.2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 420/21, po rozpoznaniu skargi E. W. oraz T. W. (dalej: "skarżący", "inwestorzy"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: "Kolegium", "SKO") z 28 kwietnia 2021 r. nr SKO.450.65.2021. Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy Lipnica z 9 marca 2021 r. nr 12/2021 o ustaleniu warunków zabudowy oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na działce nr [...], obr. [...], gm. Lipnica. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. W., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") przy zastosowaniu § 7 ust. 5 pkt 1 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (dalej: "Uchwała Sejmiku") w zw. z art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej: "u.g.r.l." lub "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż uregulowania studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy Lipnica nie przewidują obszarów zwartej zabudowy wsi, podczas gdy definicja tego obszaru została określona w akcie prawnym rangi ustawowej i w rezultacie błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazów określonych w § 5 pkt 8 wskazanej Uchwały Sejmiku, - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przy zastosowaniu § 7 ust. 5 pkt. 1 Uchwały w zw. z art. 4 pkt 29 i 30 u.g.r.l. przy zastosowaniu § 149 w zw. z § 143 przy zastosowaniu § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 poz. 283, dalej: "rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej"), poprzez niezastosowanie tych przepisów i w rezultacie błędne przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy nie został określony zwarty obszar zabudowy, pozwalający na przyjęcie odstępstwa od zakazu określonego § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 6 maja 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną J. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] miało zastosowanie, przewidziane w § 7 ust. 5 pkt 1 Uchwały Sejmiku, odstępstwo od, wynikającego z § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku, zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Kwestia zastosowania wspomnianego odstępstwa miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem w sprawie nie było okolicznością sporną, że działka nr [...] jest położona w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Fragment Borów Tucholskich", a nadto prawie w całości znajduje się w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. 4.5. Jeżeli chodzi o odstępstwo zawarte § 7 ust. 5 pkt 1 Uchwały Sejmiku, to dotyczy ono obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. 4.6. Przywołane wyżej postanowienie § 7 ust. 5 pkt 1 Uchwały Sejmiku stanowi wyjątek od zakazu zabudowy przewidzianego w § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku i zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni prawa, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Ponadto, za potrzebą ścisłej wykładni tego odstępstwa przemawia również to, że dotyczy ono przepisów, których celem jest ochrona środowiska. W takim przypadku ustalenia i oceny, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych z zakresu ochrony przyrody (art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.), winny być prowadzone z uwzględnieniem podstawowych zasad ochrony środowiska. Zasady te określono przede wszystkim w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Chodzi tu w szczególności o zasady prewencji oraz ostrożności, na poziomie krajowym przewidziane w art. 6 p.o.ś. (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1891/20, CBOSA). Istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1115/18; wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 674/20 - CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). 4.7. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Kolegium) w zw. z § 4, 143 i 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Po pierwsze, przywołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dotyczą w ogóle materii, która została uregulowana w Uchwale Sejmiku. Definicje zawarte w art. 4 pkt 29 i 30 u.g.r.l. były związane z przewidzianym w art. 7 ust. 2a tej ustawy wyjątkiem od możliwości zabudowy gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tymczasem Uchwała Sejmiku została podjęta nie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na podstawie art. 23 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336; dalej: "u.o.p."). Celem Uchwały Sejmiku nie jest ochrona gruntów rolnych, ale ochrona pewnych terenów z uwagi na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 u.o.p.). Już zatem z tych powodów definicje zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Po drugie, uchodzi uwadze skarżącego kasacyjnie, że w § 7 ust. 5 pkt 1 Uchwały Sejmiku nie odwołano się ogólnie do zwartej zabudowy wsi, ale wyłącznie do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). W przepisie tym nie chodzi zatem o wszelkie obszary zwartej zabudowy, ale wyłącznie o obszary takiej zabudowy, których granice zostały wskazane w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych dokumentach planistycznych (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1563/20, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipnica ustanowionego uchwałą nr XXI/127/2012 z dnia 25 maja 2012 r. nie określono granic obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. W takim przypadku tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że w sprawie nie wystąpił również drugi z wymaganych warunków, który również musiałby być spełniony dla zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Otóż wyjątek od tego zakazu przewidziany w § 7 ust. 5 pkt 1 Uchwały Sejmiku nie dotyczy uzupełnienia jakiejkolwiek zabudowy, ale wyłącznie uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Tymczasem zarówno planowana inwestycja, jak i zabudowa na działkach sąsiednich, to zabudowa rekreacji indywidualnej (zob. analizę urbanistyczną). W odniesieniu do zabudowy rekreacji indywidulanej wyjątek z § 7 ust. 5 pkt 1 Uchwały Sejmiku nie znajduje w ogóle zastosowania. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.