II OSK 1065/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/18 w sprawie ze skargi G. L. i J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. L. i J. L. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. L., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. L. i J. L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez uznanie, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę nie powinno brać się pod uwagę mierników wynikających z przepisu art. 144 k.c., tj. miernika "przeciętnej miary" wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w związku z istniejącą i zarejestrowaną pasieką, posiadającą 160 rodzin pszczelich w związku z przepisami Kodeksu Dobrej Praktyki Produkcyjnej w Pszczelarstwie, który określa minimalne odległości ustawiania uli ze względu na narażenie ludzi i zwierząt na pożądlenie przez pszczoły, który stanowi tzw. soft law i wyznacza społeczno-gospodarcze wykorzystanie nieruchomości. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w zaistniałym stanie faktycznym lokalizacja sklepu spożywczego w bezpośrednim obszarze zlokalizowanej i zarejestrowanej pasieki ogranicza dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Jak podkreślili skarżący kasacyjnie, pasieka została wybudowana legalnie, zaś inwestor wiedział o jej istnieniu. Lokalizacja sklepu spożywczego może spowodować konieczność likwidacji już istniejącej pasieki z uwagi na potencjalne zagrożenie, jakie pszczoły mogą stanowić dla klientów sklepu spożywczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a która nie zachodzi w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Treść art. 173 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Prawa budowlanego, ale rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu p.p.s.a. z określonymi przepisami Prawa budowlanego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji. Dlatego wnoszący skargę kasacyjną, winien postawić sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Ponadto zauważenia wymaga, że sąd pierwszej instancji nie dokonywał w zaskarżonym wyroku wykładni przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym nie mógł go naruszyć poprzez jego błędną wykładnię. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten zawiera definicję obszaru oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie nie było natomiast kwestią sporną, że działka skarżących kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Odnosząc się zaś do uzasadnienia powyższego zarzutu wskazać należy, że zastrzeżenia skarżących kasacyjnie co do planowanej inwestycji nie zostały oparte na konkretnej normie prawnej ograniczającej możliwość zagospodarowania, rozporządzania czy też korzystania z ich nieruchomości. Podnoszony przez nich fakt istnienia na działce skarżących kasacyjnie zarejestrowanej pasieki, a zatem możliwe jej oddziaływanie na planowaną inwestycję (z uwagi, iż pszczoły mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla klientów sklepu), nie mógł natomiast stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji w tym zakresie, oddziaływanie to nie podlega ochronie w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Prawa zabudowy nieruchomości nie można również uzależnić od realizacji przez inwestora roszczeń skarżących kasacyjnie w przedmiocie przerzucenia odpowiedzialności cywilnej na inwestora z tytułu użądlenia pszczół. Wyjaśnienia także wymaga, że wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, wydając decyzje o pozwoleniu na budowę organ nie jest obowiązany do uwzględnienia wytycznych zawartych w Kodeksie Dobrej Praktyki Produkcyjnej w Pszczelarstwie co do minimalnej odległości lokalizacji uli od innych obiektów. Wytyczne te nie stanowią bowiem źródła powszechnie obowiązującego prawa. Inwestor planujący budowę na działce sąsiadującej z pasiekami, nie jest zatem obowiązany do ich uwzględniania. Wytyczne te stanowią jedynie zalecania dla pszczelarzy (Kodeks ten został uchwalony przez Walny Zjazd Delegatów Polskiego Związku Pszczelarskiego 29 lutego 2004 r., natomiast we wrześniu 2011 r. Główny Lekarz Weterynarii dokonał aktualizacji dotychczasowych zapisów kodeksu i zalecił go do stosowania przez pszczelarzy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Dlatego zapisy w nim zawarte, w tym co do odległości sytuowania uli od zabudowań, nie mogły być brane pod uwagę przez organy przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 17 stycznia 2023 r. (k. 163 akt).