II SA/Gl 1082/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.427.2023 w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.427.2023 Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łazach z 22 marca 2023 r. nr XLVIII/317/2023 "w sprawie szczególnych warunków przyznawania i ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania", w całości, jako sprzecznej z art. 50 ust. 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że stosownie do treści powołanego art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi podstawę prawną wspomnianej uchwały, rada gminy określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Podkreślił przy tym, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i powinna kompleksowo regulować zawartą w niej materię, czyli obejmować wszystkie kwestie wskazane w powyższym unormowaniu. W rezultacie, pominięcie któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem jego pełnej realizacji i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Konkluzja taka wynika również z art. 7 Konstytucji RP określającego, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Konsekwencją tak sformułowanej zasady państwa prawa jest bowiem to, że organ stanowiący samorządu terytorialnego powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym i dlatego zarówno przekroczenie jak i niewypełnienie przezeń tego upoważnienia stanowi istotne naruszenie prawa. W tym kontekście Wojewoda Śląski wywiódł, że podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Miejska w Łazach nie wypełniła w sposób prawidłowy delegacji wynikającej z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej albowiem w sposób nieprawidłowy określiła przedziały odpłatności za usługi opiekuńcze uzależnione od dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 1 tej ustawy, ustalając je w stosownej tabeli jako: I grupa - od 101 % do 150 % dochodu; II grupa - od 151 % do 200 % dochodu; III grupa - od 201 % do 250 % dochodu; IV Grupa - od 251 % do 300 % dochodu; V grupa - od 301 % do 350 % dochodu oraz VI grupa - powyżej 350 % dochodu. Tym samym pominięto uregulowanie warunków odpłatności dla osób, których dochody mieszczą się w przedziałach: od powyżej 100 % do 101 % dochodu; od powyżej 150 % do 151 % dochodu; od powyżej 200 % do 201 % dochodu; od powyżej 250 do 251 % dochodu oraz od powyżej 300 % do 301 % dochodu. Zdaniem organu nadzoru, do naruszenia art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 ustawy zasadniczej doszło także w przypadku § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 przedmiotowej uchwały. W regulacji tej określono mianowicie, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych lub na wniosek pracownika socjalnego, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Łazach w formie decyzji administracyjnej może zwolnić częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat" (ust. 1). "Zwolnienie, o którym mowa w ust. 1 następuje w przypadku: ponoszenia stałych, niezbędnych i uzasadnionych wydatków - udokumentowanych rachunkami, których wysokość zagraża egzystencji świadczeniobiorcy związanych z potrzebami mieszkaniowymi, procesem leczenia, w tym koniecznością rehabilitacji, zakupu leków, artykułów higienicznych lub pielęgnacyjnych, stosowania specjalistycznej diety; gdy w rodzinie występuje więcej niż jedna osoba wymagająca pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych; konieczności ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub w ośrodku wsparcia i wszelkiego rodzaju placówkach opiekuńczo-wychowawczych i leczniczo-rehabilitacyjnych; zdarzenia losowego lub innych uzasadnionych okoliczności" (ust. 2 pkt 1-4). W rezultacie nie zróżnicowano tu odrębnie przesłanek częściowego i całkowitego zwolnienia z odpłatności, lecz wbrew ustawowemu upoważnieniu określono je łącznie co uniemożliwia ocenę, czy po stronie danej osoby zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie zwolnienia i w jakim zakresie. W ocenie Wojewody Śląskiego kolejne przekroczenie zakresu delegacji ustawowej ma miejsce w przypadku § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 kwestionowanej uchwały. Określono tam, że osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze jest całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności w przypadku gdy: dochód osoby samotnej nie przekracza 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (pkt 1) oraz dochód osoby w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (pkt 2). Tymczasem, skoro przepisy obowiązującego prawa określają, że zwolnieniem z przedmiotowej opłaty objęte są osoby, których dochód nie przekracza dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ samorządowy nie był uprawniony do poszerzania zakresu niniejszego zwolnienia na osoby o dochodzie plasującym się pomiędzy 100 % a 150 % wspomnianego dochodu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem obowiązany do formułowania regulacji wyłącznie na podstawie oraz w granicach upoważnienia ustawowego i nie może powtarzać a tym bardziej modyfikować w swoich uchwałach przepisów ustawy. Dodatkowo organ nadzoru wywiódł, że zakres delegacji ustawowej narusza również § 6 ust. 1 kwestionowanej uchwały. Stanowi on, że całkowity koszt za jedną godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych ustala się w wysokości 2,45% kwoty najniższej emerytury, a równocześnie nie precyzuje, co należy rozumieć przez najniższą emeryturę, a w szczególności, czy chodzi o wysokość najniższej emerytury obowiązującą w dniu podjęcia uchwały czy też w dniu wydania konkretnej decyzji administracyjnej o przyznaniu usług. Powyższe koliduje z konstytucyjną zasadą państwa prawnego wymagającą stanowienia prawa w sposób poprawny i klarowny, a uchybienie w niniejszym zakresie jest tym bardziej istotne, że kwota najniższej emerytury podlega waloryzacji. Wojewoda Śląski wskazał również na inne przekroczenia delegacji ustawowej, które mają miejsce w przypadku § 7 ust. 1 a polegające na określeniu zasad rozliczenia za świadczenie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w oparciu o "Kartę pracy usług opiekuńczych osoby świadczącej usługę", jak również poprzez nałożenie na świadczeniobiorcę obowiązku pisemnego potwierdzania tej karty oraz w przypadku § 7 ust. 2 - polegające na bezpodstawnym określeniu w tym przepisie elementów decyzji administracyjnej w postaci wskazania terminu wnoszenia opłat za świadczone usługi opiekuńcze. Niezależnie od powyższego organ nadzoru podkreślił, że skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany do formułowania regulacji wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, to nie może powtarzać, a tym bardziej modyfikować w swoich uchwałach przepisów ustawy. Tymczasem taka sytuacja wystąpiła w przypadku szeregu zapisów kwestionowanej uchwały, które w swojej istocie stanowią powielenie albo modyfikację unormowań ustawy o pomocy społecznej. Chodzi tu mianowicie o: § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, które stanowią modyfikację art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej; § 2 ust. 3 uchwały, stanowiący modyfikację art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, § 3 ust. 1 uchwały, stanowiący modyfikację art. 106 ust. 1 wspomnianej ustawy; § 3 ust. 2 uchwały, który stanowi art. 50 ust. 3 powołanej ustawy oraz § 3 ust. 4 uchwały, stanowiący modyfikację art. 106 ust. 4 tejże ustawy. W ocenie Wojewody Śląskiego wszystkie opisane wyżej uchybienia pozostają w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa, co uzasadnia uznanie kwestionowanej uchwały za nieważną. Skargę na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Łazy (dalej jako skarżąca), działająca przez adwokata, domagając się uchylenia wspomnianego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia adwokata. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie to narusza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zostało wydane po upływie określonego w niniejszym przepisie terminu wynoszącego 30 dni licząc od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Doręczenie spornej uchwały Wojewodzie Śląskiemu nastąpiło bowiem 27 marca 2023 r., podczas gdy ten wydal rozstrzygnięcie nadzorcze dopiero 28 kwietnia 2023 r., a zatem po upływie przedmiotowego terminu, który nastąpił z dniem 26 kwietnia 2023 r. Równocześnie wywiedziono, że identyczny pogląd w kwestii biegu niniejszego terminu został wyrażony w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko sformułowane w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto zakwestionował zasadność zarzutu podniesionego przez skarżącą gminę. W tych ramach powołał się na art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym obligujący wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przedłożenia uchwał rady gminy w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia wojewodzie będącemu organem sprawującym na mocy art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego. Równocześnie zwrócił uwagę na art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), który przewiduje obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz na art. 15 ust. 1 i art. 23 tej regulacji określające, że podstawą do ogłoszenia jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do jego wydania organ, zaś odpowiedzialnym za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego jest wojewoda. W tym kontekście organ nadzoru wywiódł, że ustawodawca rozdzielił nadzór nad działalnością komunalną od ogłaszania aktów normatywnych i dlatego wymóg przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ramach wspomnianego nadzoru nie jest tożsamy z przekazywaniem mu tych aktów do publikacji. W konsekwencji, przekazanie uchwały wojewodzie, jako organowi odpowiedzialnemu za publikowanie aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może być uznane za wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zważywszy powyższe organ nadzoru podkreślił, że sporna uchwała została mu przedstawiona w dwóch niezależnych trybach. Mianowicie, 27 marca 2023 r. Burmistrz Miasta Łazy przesłał wniosek o ogłoszenie tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdzie wskazał jednoznacznie, że "zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (...) niniejszym przekazuję celem ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym niżej wymienione akty normatywne" i wniosek ten skierowano na dedykowaną elektroniczną skrzynkę podawczą wojewódzkiego dziennika urzędowego. Niezależnie od tego wraz z późniejszym pismem datowanym na 29 marca 2023 r. zatytułowanym jako "Przekazanie uchwał z Sesji Rady Miejskiej w Łazach z dnia 22.03.2023 r. do Nadzoru Prawnego Wojewody" przekazał uchwałę na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym na skrzynkę podawczą Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Zdaniem Wojewody Śląskiego termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został w niniejszej sprawie zachowany albowiem powinien być liczony dopiero od 29 marca 2023 r., czyli od dnia przekazania mu uchwały w tym drugim trybie. Odmienne stanowisko doprowadziłoby do przypisywania różnym kompetencjom wojewody wynikającym z odrębnych aktów prawnych obowiązku liczenia terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w zależności od tego, w którym trybie szybciej zostanie mu doręczony dany akt prawa miejscowego podlegający nadzorowi. Byłoby to równoznaczne z założeniem, że obowiązują w niniejszym zakresie dwie normy prawne uregulowane w odrębnych ustawach, którym przypisany został ten sam skutek, tymczasem takie rozwiązanie nie dałoby się pogodzić z ideą racjonalnego ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 wspomnianej regulacji kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Z treści art. 148 tej ustawy wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jest to termin materialnoprawny, po upływie którego organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie ma prawo zaskarżyć tę uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym kontekście przyjdzie przede wszystkim rozważyć kwestię, czy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Śląski zachował wspomniany termin. Niniejsze zagadnienie stanowi przedmiot jedynego i wyłącznego zarzutu, na którym oparta została skarga Gminy Łazy, a sprowadzającego się do tezy, zgodnie z którą sporna uchwała została przedłożona organowi nadzoru 27 marca 2023 r., a tym samym Wojewoda wydając wobec niej rozstrzygnięcie nadzorcze 28 kwietnia 2023 r. przekroczył ustawowy 30-dniowy termin. W ocenie Sądu, tak sformułowany zarzut zasługuje na aprobatę. W sprawie jest poza sporem, że kwestionowana uchwała rzeczywiście została najpierw przesłana organowi nadzoru 27 marca 2023 r., co nastąpiło wraz z wnioskiem o publikację w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, czyli w trybie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw. Bezspornym jest także to, że następnie - 29 marca 2023 r. uchwałę tą po raz drugi doręczono Wojewodzie wraz z pismem zatytułowanym jako: "Przekazanie uchwał z Sesji Rady Miejskiej w Łazach z dnia 22 marca 2023 r. do Nadzoru Prawnego Wojewody". Przedmiotowa uchwała została więc przesłana organowi nadzoru dwukrotnie. Okoliczność ta jest niesporna i nie jest kwestionowana przez strony tego postępowania. Wojewoda Śląski, odmiennie niż skarżąca, przyjął, że termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozpoczął swój bieg dopiero od 29 marca 2023 r., kiedy nastąpiło ponowne doręczenie mu uchwały - jako organowi nadzoru, z kolei wcześniejsze doręczenie nie wywarło w jego ocenie takiego skutku, gdyż nastąpiło w odrębnym trybie mającym na celu jedynie opublikowanie rzeczonego aktu. Jakkolwiek istotnie mamy tu do czynienia z dwoma różnymi trybami, to jednak wbrew twierdzeniom organu nadzoru trzeba podkreślić, że powołany art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie określa, aby rozpoczęcie wskazanego w nim terminu następowało dopiero z chwilą doręczenia danej uchwały lub zarządzenia wojewodzie jako działającemu w roli organu nadzoru. W unormowaniu tym mowa jedynie o doręczeniu uchwały, które w rozpoznanej sprawie niewątpliwie nastąpiło 27 marca 2023 r. a w rezultacie, skoro organ ten już wówczas dysponował przedmiotową uchwałą i już wówczas mógł zapoznać się z jej treścią, od tej daty rozpoczął bieg 30-dniowego terminu do wydania wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie do zaakceptowania jest natomiast pogląd, aby wojewoda jako organ uprawniony zarówno do publikacji aktów normatywnych jak i do sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, mógł domagać się dwukrotnego przekazania mu uchwały - raz jako organowi odpowiedzialnemu za publikację i ponownie - dla celów nadzorczych ani też, aby pierwsze doręczenie nie wywierało żadnych skutków na gruncie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko tożsame z wyżej wymienionym, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1193/20 oraz z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 939/18, a także w wyroku tutejszego Sądu z 8 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1129/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z przekroczeniem ustawowego terminu i jako takie wyczerpuje przesłanki eliminacji z obrotu prawnego. Raz jeszcze przyjdzie bowiem zaakcentować, że przekroczenie terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje ściśle określne skutki prawne, a mianowicie to, że organ nadzoru traci możliwość wydania w stosunku do danej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego i przysługuje mu od tego momentu wyłącznie prawo wniesienia na ten akt skargi do sądu administracyjnego. W tym zaś stanie rzeczy Sąd odstąpił od badania merytorycznych argumentów dotyczących naruszeń prawa przez uchwałę Rady Miejskiej w Łazach, które legły u podstaw stwierdzenia jej nieważności w drodze zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Sąd uchylił zaskarżony akt działając na podstawie art. 148 w związku z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Składa się na nią wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).