II SAB/Ol 116/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie do rozpoznania pkt 4 wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 217 zł (dwieście siedemnaście złotych), tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE P.K. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 20 lipca 2023 r. zwrócił się do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: "Prezes RIO", "organ") o udostępnienie za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany we wniosku adres następujących informacji: 1) jaki jest maksymalny, dopuszczalny prawem wskaźnik zadłużenia gminy; z jakiego przepisu to wynika i jak maksymalny wskaźnik zadłużenia gminy się oblicza; 2) w jaki sposób gminy raportują stan zadłużenia; 3) jaki jest stan zadłużenia Gminy wiejskiej Iława i podanie stanu najbardziej aktualnego, jak i na koniec 2022, 2021 i 2020 r., w kwocie i w wysokości wskaźnika, 4) jakie dokumenty / zestawienia, raporty przedstawia Gmina wiejska Iława, z których wynika stan zadłużenia, 5) jakie uprawnienia kontrolne (interwencyjne) posiada w tym zakresie Regionalna Izba Obrachunkowa. W piśmie z 2 sierpnia 2023 r. Prezes RIO stwierdził, że wnioskowane informacje w części nie mają cech informacji publicznej, gdyż dotyczą informacji, które w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) mają charakter informacji przetworzonej lub nie są w zasobach danych którymi dysponuje Izba. Wyjaśnił, że Izba nie dysponuje analitycznymi wyliczeniami dotyczącymi "maksymalnego dopuszczalnego prawem zadłużenia Gminy". Informacja taka wymagałaby dokonania teoretycznych i hipotetycznych wyliczeń, co stanowiłoby informację przetworzoną. Prezes RIO stwierdził, że możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego określają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, wśród których kluczowe znaczenie ma ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.). Dodał, że wszystkie informacje dotyczące stanu finansów, w tym zadłużenia Gminy, są publikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej tej jednostki. Dane dotyczące zadłużenia i indywidualnego wskaźnika można odszukać w uchwale dotyczącej wieloletniej prognozy finansowej Gminy pod adresem /https://bip.gmina-ilawa.pl/system/obj/8900_Uchwala_Nr_LI.449.22.pdf/. Prezes RIO przytoczył treść art. 243 ustawy o finansach publicznych i wyjaśnił, że przepisy tej ustawy nie regulują pojęcia "raportowanie stanu zadłużenia" i takie dokumenty nie są przekazywane i nie występują w zasobach, którymi dysponuje Izba. Przytoczył ponadto art. 11 ust. 1 i 2a, art. 13, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych i § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 652). Wskazał, że gmina przekazuje do Izby kwartalne sprawozdanie Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, z których wynika stan zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego. Prezes RIO podał, że według przekazanych do Izby sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji wg stanu na koniec IV kwartału, zadłużenie wynosiło w: 2020 r. - 16.817.480 zł, 2021 r. - 13.768.480 zł, 2022 r. - 20.377.480 zł, 2023 r. - 27.341.236 zł, przewidywane na koniec roku. Skarżący wywiódł do Sądu skargę z 17 sierpnia 2023 r. na bezczynność Prezesa RIO w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił, że ten organ naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wniósł o zobowiązanie Prezesa RIO do "kompletnego rozpatrzenia" wniosku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek został doręczony 20 lipca 2023 r. właściwemu podmiotowi, gdyż Prezes RIO jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, a dane, o które wnioskował skarżący stanowią informację publiczną. Stwierdził, że odpowiedź z 3 sierpnia 2023 r. świadczy o bezczynności organu. Zauważył, że jeżeli informacja ma charakter informacji przetworzonej, to nie traci waloru informacji publicznej. Jeżeli zatem organ stwierdził, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną przetworzoną, winien był wezwać skarżącego do wykazania szczególnej istotności ich pozyskania dla interesu publicznego. Nie uczynił tego i nie udzielił wnioskowanej informacji, lecz ograniczył się do nieuprawnionej oceny, że dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Skarżący stwierdził, że skoro działalność nadzorcza RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego, udzielania pożyczek oraz wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian, a prawo przewiduje ograniczenie możliwości zadłużania, wyznaczając w ustawie wzór, a Izba weryfikuje poziom wskaźnika i nieprzekroczenie go przez gminę, z pewnością dysponuje w tym zakresie obliczeniami. Jeśli zaś takimi obliczeniami nie dysponuje to stwierdzając, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną przetworzoną, winna wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności ich pozyskania dla interesu publicznego. Skarżący stwierdził ponadto, że może w odpowiedzi na wniosek o udostepnienie informacji publicznej organ wskazać miejsce, w którym wnioskowane dane zostały umieszczone na stronie internetowej, lecz powinien wskazać konkretne miejsce - zakładkę lub link. Wskazany przez organ link odsyła jedynie do strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Iława. W odpowiedzi na skargę organ wniósł oddalenie skargi w całości. Prezes RIO stwierdził, że odpowiedź, której udzielił skarżącemu, wyklucza ocenę, że pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż udzielił informacji we właściwym czasie i właściwej formie i w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby RIO uznała, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a zatem należało wezwać skarżącego do wykazania szczególnej istotności ich pozyskania dla interesu publicznego. Stwierdził, że wyraźnie zaznaczył w odpowiedzi, że Izba nie dysponuje żądanymi danymi. Jedynie hipotetycznie wskazano, że takie informacje byłyby uznane za informację przetworzoną. Tym samym RIO nie była zobligowana do wzywania skarżącego do wykazania szczególnej istotności pozyskania przez niego informacji dla interesu publicznego, skoro nie posiada ani danych, ani dokumentów, o które wnioskował skarżący. Prezes RIO wyjaśnił ponadto, że od 2014 r., czyli zmiany przepisu, kwota długu nie ma wzorca kontroli, jaki zawierał poprzedni przepis ograniczający dopuszczalną kwotę długu do wysokości 60% planowanych dochodów. Nie ma zatem obecnie pojęcia "maksymalny, dopuszczalny prawem wskaźnik zadłużenia Gminy". Od 2014 r. przedmiotem badania jest jedynie przestrzeganie relacji wynikającej z art. 243 ustawy o finansach publicznych, a więc relacji spłat zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych do dochodów w poszczególnych latach objętych prognozą. Jest to zasadnicza różnica, ponieważ taka sama kwota potencjalnego długu do takich samych dochodów budżetu JST nie musi oznaczać takiego samego kształtowania się relacji z art. 243. Na różnice może w szczególności wpływać np. inny harmonogram spłat zobowiązań, zmiana wysokości dochodów podatkowych, co powoduje różne obciążenia budżetu w skali każdego roku. Prezes RIO nie zgodził się z zarzutem, że podany w odpowiedzi link nie spełnia wymogów właściwego udostępnienia informacji. Wskazał, że w treści odpowiedzi zamieszczono link skopiowany bezpośrednio ze strony dostępowej, który prowadzi do danych wnioskowanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawcę informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje (ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy), lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej przesłany został organowi pocztą elektroniczną 20 lipca 2023 r. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął zatem 3 sierpnia 2023 r. W ustawowym terminie Prezes RIO udzielił skarżącemu odpowiedzi, lecz jej treść zdaniem skarżącego uzasadnia zarzut bezczynności. Przypomnieć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28.09.2016 r. II SAB/Gd 13/16; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący w pytaniach nr 1 i nr 5 domagał się informacji o treści przepisów prawa regulujących wysokość i sposób obliczania maksymalnego dopuszczalnego prawem wskaźnika zadłużenia gminy (pyt. 1) oraz uprawnienia kontrolne i interwencyjne Regionalnej Izby Obrachunkowej w zakresie zadłużenia gminy (pyt. 5). Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów, a zatem nie obejmuje informacji o treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 31.03.2023, II SAB/Wa 758/22; wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2022 r. II SAB/Kr 88/22; WSA w Kielcach z 19.08.2021 II SAB/Ke 79/21; wyrok WSA w Gdańsku z 16.10.2019 r. II SAB/Gd 95/19; wyrok NSA z 30.11.2018 r. I OSK 142/17). Właściwym sposobem załatwienia wniosku w powyższym zakresie było zatem pisemne poinformowanie skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Niemniej Prezes RIO odpowiedział skarżącemu na to pytanie, wskazując treść stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Taka odpowiedź nie może być skutecznie zakwestionowana. Nie można uwzględnić również zarzutu dotyczącego bezczynności organu w udostępnieniu informacji, o której mowa w pkt 2 wniosku, to jest wskazania sposobu, w jaki gminy "raportują stan zadłużenia". W piśmie z 2 sierpnia 2023 r. Prezes RIO jednoznacznie wyjaśnił, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie regulują pojęcia "raportowanie stanu zadłużenia". Takie dokumenty nie są zatem przekazywane i Izba nimi nie dysponuje. W odpowiedzi na pytanie 3, dotyczące aktualnego i na koniec lat: 2022, 2021 i 2020 stanu zadłużenia Gminy wiejskiej Iława, Prezes RIO podał wysokość zadłużenia na podstawie posiadanych dokumentów, to jest przekazanych do Izby sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji według stanu na koniec na IV kwartału. Wymienił, że zadłużenie to wynosiło: 2020 r. - 16.817.480 zł, 2021 r.- 13.768.480 zł, 2022 r.- 20.377.480 zł i 2023 r.- 27.341.236 zł - przewidywane na koniec roku. Przyznać należy, że stan zadłużenia podano tylko w kwotach. Jak jednak wyjaśnił Prezes RIO w odpowiedzi na wniosek dane dotyczące zadłużenia i indywidualnego wskaźnika znajdują się w uchwale dotyczącej wieloletniej prognozy finansowej Gminy. Organ podał link prowadzący do uchwały nr LI/449/22 Rady Gminy Iława z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Iława na lata 2023 – 2032. W pytaniu nr 4 skarżący wnioskował o podanie, jakie dokumenty/ zestawienia, raporty przedstawia Gmina wiejska Iława, z których wynika stan zadłużenia. Pytanie to w zestawieniu z treścią pytania nr 2 pozwala na wniosek, że skarżący chciał uzyskać informację o konkretnych dokumentach, które zostały złożone przez Gminę wiejską Iława do RIO. W piśmie z 2 sierpnia 2023 r. wskazano, że RIO dysponuje kwartalnymi sprawozdaniami o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji "Rb-Z" za lata 2020 – 2023. Prezes RIO nie stwierdził jednak jednoznaczne, że są to jedyne dokumenty złożone przez Gminę wiejską Iława, z których wynika stan zadłużenia tej Gminy. Treść odpowiedzi nie jest więc precyzyjna w tym zakresie. W konsekwencji Sąd zobowiązał Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie do rozpoznania pkt 4 wniosku skarżącego - w terminie 14 dni, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Podkreślić należy, że Prezes RIO w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na cztery z pięciu pytań zawartych we wniosku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika (100 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu do "kompletnego rozpoznania wniosku", a argumentacja skargi skupia się na niezręcznych sformułowaniach zawartych w odpowiedzi organu z 2 sierpnia 2023 r. Jak wyżej stwierdzono, wniosek w zakresie pytań 1 i 5 nie dotyczył informacji publicznej, zaś na pytania 2 i 3 organ udostępnił żądaną informację publiczną. Skarga była więc zasadna zaledwie w odniesieniu do jednego z pięciu pytań skarżącego, z którymi zwrócił się on do organu. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.