I GSK 231/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 307/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2020 r. nr 9009-2020-000122 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 307/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2020 r., nr 9009-2020-000122 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2017 rok. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 maja 2017 roku do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017 w tym m. in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W dniu 8 maja 2018 wnioskodawcę wezwano do złożenia wyjaśnień w związku z wystąpieniem nieścisłości dotyczących deklaracji we wniosku działki ewidencyjnej nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...]. Nieścisłości te polegały na tym, że oprócz wnioskodawcy działki te zostały zadeklarowane przez innego producenta rolnego - Syndyka Masy Upadłości A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej w S. - W. W. (dalej: Syndyk) i powstania tzw. błędu kontroli krzyżowej. W odpowiedzi, wnioskodawca, w siedzibie organu I instancji złożył oświadczenie, że: "spór o moją ochronę posiadania trwa nadal, ale jego zakończenie ostateczne jest wyznaczone na dzień 12 lipca 2018. Nadal uważam, że jestem prawomocnym dzierżawcą działek nr [...] oraz [...] (...). Nadal nie miałem możliwości wykonywania zabiegów agrotechnicznych na działkach z powodu braku rozstrzygnięcia sądowego". Do oświadczenia dołączył zawiadomienie o terminie posiedzenia sądu (12 lipca 2018 r.) w sprawie przeciwko Syndykowi o ochronę posiadania w sprawie o sygn. I C 1345/14. W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik BP Agencji w Rzeszowie wykluczył z płatności działki rolne A1, B1, C1, D1 i EE1 (wariant 2.1) o łącznej powierzchni 49,09 ha oraz działki rolne E1 i F1 (wariant 4.1) o łącznej powierzchni położone 47,52 ha, położone na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] i w dniu 29 maja 2018 r. wydał decyzję, mocą której odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok i nałożył sankcję w wysokości 57 024 zł. W odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji wnioskodawca działając przez pełnomocnika zarzucił nie przesłuchanie Syndyka na okoliczność braku winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych oraz nie uwzględnienie faktu, że przed Sądem Rejonowym w Gryficach toczy się postępowanie sądowe o ochronę posiadania w sprawie z jego powództwa przeciwko Syndykowi. Ponadto odwołujący wniósł o zawieszenie postępowania podnosząc, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ochronę posiadania, zawisłej przed Sądem Okręgowym w Szczecinie II Wydział Cywilny Odwoławczy o sygn. akt. II Ca 25/18. Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r. zawiesił postepowanie, które następnie podjął na wniosek pełnomocnika wnioskodawcy postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia 17 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 307/20 skargę stwierdził, że przedmiotem sporu jest spełnienie przez skarżącego w odniesieniu do deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej na 2019 r. działek rolnych warunków przyznania tej płatności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z wystąpieniem tzw. konfliktu krzyżowego. Zdaniem organów skarżący w 2017 r. nie był w posiadaniu spornych gruntów rolnych, co wynika wprost z jego własnych oświadczeń złożonych w toku postępowania administracyjnego, a co potwierdzone zostało zapadłymi wyrokami sądów powszechnych w sprawie wytoczonej przez skarżącego o ochronę posiadania. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że nadal jest posiadaczem tych gruntów, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez Syndyka. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji w obowiązującym stanie prawnym pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. W rozpatrywanej sprawie skarżący sam zaś przyznał, że nie wykonywał zabiegów agrotechnicznych, a więc nie prowadził działalności rolnej na spornych gruntach. Skarżący utracił władanie nad spornymi gruntami na rzecz Syndyka, czego widomym znakiem jest wytoczenie przeciwko syndykowi powództwa posesoryjnego. Tak więc skarżący utracił posiadanie gruntów rolnych i nie ma znaczenia, czy został pozbawiony posiadania przez samowolnie (bezprawnie) działającego w tym zakresie syndyka oraz to czy pozbawienie go faktycznego władztwa nad nieruchomościami nie zostało przez niego zawinione. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzji nr 9009-2020-000122 Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2020 r., znak: 0183-69120-018300000038/13/17, utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. w Rzeszowie z dnia 29 maja 2018 r., nr 0183-2018-011943, odmawiającą przyznania płatności rolno środowiskowej na 2017 r. pomimo tego, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia szeregu zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skargach na decyzje. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 498 z późn. zm.) - dalej jako p.u., art. 831 § 1 pkt 2a) ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) - dalej jako k.p.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zarówno Organ II instancji, jak i Sąd I instancji nie miał obowiązku stosowania w/w przepisów, gdyż "zmierzając do podważenia legalności i zasadności stanowiska organów skarżący próbuje przenieść toczony z nimi spór na grunt prawny, ukierunkowując go w stronę objętą materią postępowania upadłościowego oraz jego cywilnoprawnymi uwarunkowaniami. Jak to już jednak wyżej zauważono, kwestie tego rodzaju pozostają poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy, wobec czego uznać należy je za bezprzedmiotowe, tak jak podniesione w tym zakresie zarzuty skargi. Przedmiotem rozważań organów nie było bowiem przeznaczenie i charakter samych płatności, w kontekście określenia składników masy upadłości, lecz warunki ich przyznania" (str. 12 uzasadnienia wyroku); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. - dalej w skrócie: "u.w.r.o.w.") poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka i wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez syndyka jest równoznaczny z nieposiadaniem przez skarżącego oraz że w konsekwencji "skarżący nie posiadał spornych gruntów, w rozumieniu przepisów regulujących zasady przyznawania płatności" (str. 10 uzasadnienia wyroku), podczas gdy: • skarżący nadal jest posiadaczem nieruchomości zadeklarowanych do przyznania płatności, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka; • dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami; Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 powyższego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i poparte argumentami przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz co ważne, w przypadku naruszenia przepisów postępowania wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 i art. 176 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontroli procedowania przez organy jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego. Kwestionując w skardze kasacyjnej prawidłowość kontroli zaskarżonych decyzji przeprowadzonej przez Sąd I instancji wskazano, że doszło do "naruszenia szeregu zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skargach na powyższe zaskarżone decyzje". Taki sposób konstrukcji zarzutu należy uznać za niedopuszczalny, a w konsekwencji bezskuteczny. Wbrew bowiem dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w skardze kasacyjnej nie zawarto jej podstawowego elementu składowego w postaci przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Nie sposób zaakceptować sytuacji, w której w skardze kasacyjnej znajduje się odesłanie do "naruszenia szeregu (...) przepisów (...) uzasadnionych w skargach na powyższe zaskarżone decyzje". Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poszukiwanie naruszeń w skardze do WSA i ustalanie, jakie przepisy jako naruszone ma na myśli autor skargi kasacyjnej. Jak wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i poparte argumentami w skardze kasacyjnej, a nie innym środku odwoławczym. Braku pełnego uzasadnienia zarzutów nie usprawiedliwia następujące stwierdzenie w skardze kasacyjnej, "aby nie powielać w niniejszej skardze argumentacji skarżącego zawartej w dotychczasowych środkach zaskarżenia (...), skarżący w całości odwołuje się do zawartych w nich argumentów". Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej uchybienia przepisom P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu, wobec nie wykazania istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Innymi słowy autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego błędu proceduralnego popełnionego przez Sąd I instancji, który zaważyłby na orzeczeniu w ten sposób, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zaskarżonego wyroku przeprowadzono kontrolę decyzji objętych zakresem zaskarżenia, stosując kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organów obu instancji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę i zastosował jeden z środków przewidzianych w P.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych powyżej przepisów P.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji z P.p.s.a. Mając na uwadze opisane powyżej niedoskonałości konstrukcji skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia powołanych przepisów wynikowych P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny. Kolejna podstawa, na której oparto skargę kasacyjną, została określona w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powinny zmierzać do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jak wspomniano autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, ale powołał takie przepisy, którym ani organy obu instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły uchybić, albowiem w sprawie o odmowie przyznania płatności nie mogły mieć zastosowania, ani art. 63 ust. 1 pkt 1 u.p.u., który zawiera wyłączenia z masy upadłości, m.in. mienia wyłączonego od egzekucji według przepisów K.p.c., ani art. 75 ust. 1 u.p.u., w którym ustawodawca wskazał, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, ani w końcu art. 831 § 1 pkt 2a K.p.c., w którym wskazano, że nie podlegają egzekucji środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., wypłacone w formie zaliczki, chyba że wierzytelność egzekwowana powstała w związku z realizacją projektu, na który środki te były przeznaczone. Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że powołane powyżej przepisy nie pozostają w związku z przedmiotem niniejszej sprawy, nie stanowiły też podstawy prawnej rozstrzygnięć organów obu instancji, bo nie dotyczą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Wprawdzie wadliwość skargi kasacyjnej nie oznacza automatycznego jej zdyskwalifikowania, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., o sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże doszukiwanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., o sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, czy ich poprawiania poprzez poszukiwanie innych przepisów prawa materialnego niż wprost wskazane w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie podważono w niej słusznego stanowiska organów obu instancji, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie nie spełniał warunku posiadania, jako kwalifikującego działki rolne do spornych płatności. Strona wprost przyznała w skardze kasacyjnej, że posiadanie zostało naruszone przez syndyka, który wykonywał na gruncie niezbędne prace agrotechniczne. Z powołanego w skardze kasacyjnej prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 13 lutego 2019 r., o sygn. akt II Ca 25/18 wynika jednoznacznie, że naruszenie posiadania nastąpiło w dniu 25 września 2013 r. i strona nie odzyskała władztwa przed dniem 25 września 2014 r. Strona wniosła powództwo o ochronę posiadania w dniu 4 października 2014 r., co oznacza, że z upływem 1 roku roszczenie o ochronę posiadania wygasło. Powyższe legło u podstaw nieuwzględnienia żądania strony o ochronę posiadania, ale co najistotniejsze orzeczenie to nie dotyczy roku 2017, którego ustalenia są obecnie przedmiotem sprawy. Innymi słowy w toku postępowania strona nie wykazała, że sporne grunty były w faktycznym jej władaniu w 2017 r. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w., w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej powinien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 u.w.r.o.w. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a.