II OSK 2011/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 128/23 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 30 stycznia 2023 r., nr SO-II.621.108.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 128/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. S., uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 30 stycznia 2023 r., nr SO-II.621.108.2022, którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 października 2022 r., nr USC.5343.2.2022 o wymeldowaniu go z pobytu stałego w miejscowości [...], gmina [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego uprawdopodobnił, że uchybienie w zakresie nieuzupełnienia braku formalnego odwołania [omyłkowo wpisano "skargi" – uw. NSA] nastąpiło bez jego winy, w sytuacji, gdy kryterium należytej staranności, przy korzystaniu przez stronę z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, jest podwyższone. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu adwokat czy radca prawny posiadają stosowne przygotowanie i znajomość procedur zapewniające prawidłowe prowadzenie sprawy, a dla przyjęcia winy pełnomocnika wystarczy nawet lekkie niedbalstwo. Sąd pierwszej instancji, badając uchybienie pełnomocnika, nie wziął pod uwagę faktu, że pełnomocnik legitymujący się pełnomocnictwem notarialnym rep. A nr [...], posiadając stosowne przygotowanie zawodowe i znajomość prawa materialnego oraz procedury, powinien nawet bez wezwania organu, po przeczytaniu pełnomocnictwa notarialnego wiedzieć, że nie spełnia ono wymogu dla udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego, o którym mowa w art. 106 Kodeksu cywilnego (K.c.). W ocenie Wojewody tym samym pełnomocnik w ogóle nie powinien na jego podstawie sporządzić pełnomocnictwa substytucyjnego. Organ zaznaczył, że pomimo to pouczył pełnomocnika o treści art. 106 K.c. w wezwaniu z dnia 28 listopada 2022 r. oraz o braku umocowania dla pełnomocnika "podstawowego" (co dla pełnomocnika profesjonalnego i tak okazało się niewystarczające, aby dochować w terminie określonych czynności procesowych); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ w sposób niewyraźny zaznaczył w wezwaniu z dnia 28 listopada 2022 r. lub też ponownie nie wyjaśnił stronie po otrzymaniu pisma z uzupełnieniem braku formalnego, że dokument będący pełnomocnictwem w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] nie daje J. O. prawa do ustanowienia substytucji, w sytuacji, gdy organ wbrew ocenie Sądu, uznaje powyższe wezwanie za jasne, sporządzone w sposób wyczerpujący i niepozostawiający tym samym wątpliwości co do rodzaju braku formalnego odwołania wniesionego przez radcę prawnego J. K.. Zdaniem Wojewody treść wezwania z dnia 28 listopada 2022 r. czyniła zadość art. 9 K.p.a. w zakresie udzielenia wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił, w toku prowadzonego postępowania, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organ wyczerpująco i wnikliwie zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy. Wojewoda zaznaczył w szczególności, że wezwanie z dnia 28 listopada 2022 r. należy uznać za jasne, sporządzone w sposób wyczerpujący i niepozostawiający tym samym wątpliwości co do rodzaju braku formalnego odwołania wniesionego przez radcę prawnego J. K. Wezwanie zawierało zarówno przytoczenie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących pełnomocnictwa, jak i wyjaśnienie organu co do zgromadzonych w sprawie pełnomocnictw; ponadto, organ w prowadzonej sprawie, na każdym jej etapie, brał pod uwagę jej specyficzne okoliczności oraz kierował się szeroko pojętymi zasadami procedury administracyjnej, mając na uwadze, że postępowanie dotyczy wniosku o wymeldowanie, zatem występują w nim minimum dwie strony o sprzecznym interesie, każde zatem zaniedbanie ze strony jednej z nich działa na korzyść drugiej, a więc postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że S. S., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata J. K., złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 7 października 2022 r. o jego wymeldowaniu z pobytu stałego w miejscowości [...], gmina [...]. J. K. nie dołączył jednak pełnomocnictwa "głównego" od mocodawcy, ale wyłącznie substytucyjne, od radcy prawnego J. O. . Wojewoda 28 listopada 2022 r. wezwał pełnomocnika do nadesłania pełnomocnictwa "udzielonego przez osobę uprawnioną do jego udzielenia", z tym, że z wyjaśnień zawartych w piśmie wynika, że chodziło o takie pełnomocnictwo, które uprawnia do ustanowienia substytutów (stosownie do art. 106 K.c.) (k. 327 akt administracyjnych). Adwokat J. K., w reakcji na wezwanie, przesłał pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu J. O., z tym jednak zastrzeżeniem, że było to pełnomocnictwo już uprzednio złożone do akt i nie umocowujące J. O. do udzielania substytucji. Wojewoda następnie 20 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawił odwołanie bez rozpoznania (zawiadomienie o tym doręczono pełnomocnikowi 30 grudnia 2022 r.) (k. 338 i 342 akt administracyjnych). Pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. adwokat J. K. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wskazał, że zwrócił się do S. S. o nadesłanie pełnomocnictwa, lecz wymagało to czasu, gdyż mocodawca jest osadzony w areszcie śledczym. Ostatecznie zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r. Wojewoda odmówił S. S. przywrócenia terminu. Wyjaśnił, że w jego ocenie wezwanie z dnia 28 listopada 2022 r. było jasne i nie zostało wykonane. Fakt więc, że pełnomocnik zaczął działać dopiero po tym, jak otrzymał pismo z informacją o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, obciąża pełnomocnika, a w rezultacie należy przyjąć, że to jego zaniedbanie doprowadziło do uchybienia terminu. Z powyższym nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, którego zdaniem wezwanie z dnia 28 listopada 2022 r. nie było jasne, gdyż należało wyraźnie zaznaczyć w nim (lub po otrzymaniu pisma z uzupełnieniem braku formalnego odwołania zawierającego akt notarialny Rep. A nr [...]), że taki dokument znajduje się już w aktach sprawy i w ocenie organu nie daje J. O. prawa do ustanowienia substytucji. Jak już zaznaczono, Wojewoda nie zgodził się z tak sformułowanym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, utrzymując, że wezwanie z dnia 28 listopada 2022 r. było dostatecznie jednoznaczne, a już sam brak należytej reakcji profesjonalnego pełnomocnika świadczy o tym, że doszło do uchybienia wyznaczonego tam terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania w winy pełnomocnika (strony). Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej łącznie, gdyż wszystkie one oparte zostały na tym samym założeniu wyjściowym – to jest, że wezwanie z dnia 28 listopada 2022 r. skierowane do adwokata J. K. było w ocenie Wojewody na tyle jednoznaczne, że nieprawidłową reakcję pełnomocnika na nie można uznać za niewykonanie wezwania do uzupełnienia braków odwołania i to z winy pełnomocnika (strony). Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie podziela aż tak stanowczych stwierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w których określa się wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania datowane na 28 listopada 2022 r. jako "wadliwe" i "nieprecyzyjne" (zob. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tym niemniej Sąd obecnie orzekający stoi na stanowisku, że reakcja adwokata J. K. na nie nie powinna być zrównana w skutkach z niewykonaniem wezwania i to z przypisaniem winy pełnomocnikowi (stronie). Przede wszystkim rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w wezwaniu z dnia 28 listopada 2022 r. nie wskazuje się jaki konkretnie dokument pełnomocnictwa, znajdujący się w aktach, nie spełnia wymogów z art. 106 K.c. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że od profesjonalnego pełnomocnika można oczekiwać szerszego rozeznania, co do aspektów sprawy, w tym prawnych, lecz zarazem nie można przejść do porządku nad faktem, że adwokat J. K. niezwłocznie zareagował na wezwanie pismem z dnia 5 grudnia 2022 r., gdyż nadesłał pełnomocnictwo główne udzielone przez S. S. J. O.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda otrzymawszy pismo z dnia 5 grudnia 2022 r. powinien wystosować kolejne wezwanie z wyraźnym zaznaczeniem, że złożone pełnomocnictwo "główne" udzielone J. O. (rep. A nr [...]) nie pozwala na wywiedzenie dostatecznego umocowania dla adwokata J. K., jako pełnomocnika substytucyjnego. Organ powinien bowiem mieć na uwadze, że w wezwaniu z dnia 28 listopada 2022 r. zabrakło wskazania wprost, że to właśnie pełnomocnictwo nie spełnia wymogów z art. 106 K.c. i to najpewniej wywołało swoiste nieporozumienie. Pełnomocnik wnoszący odwołanie mógł skierowane doń wezwanie poczytać jako wezwanie do przedstawienia pełnomocnictwa "głównego", gdy tymczasem Wojewoda chciał wyrazić, jednak tego nie doprecyzował, że należy przedstawić inny dokument pełnomocnictwa aniżeli pełnomocnictwo notarialne rep. A nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.: art. 58 § 1 i 2 K.p.a., art. 64 § 2 i art. 33 § 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie wywiódł, że sam sposób reakcji adwokata J. K. na wezwanie z dnia 28 listopada 2022 r., aczkolwiek niesatysfakcjonujący organu, nie powinien być poczytywany jako niewykonanie obowiązku określonego w wezwaniu i to zawinione przez pełnomocnika (art. 58 § 1 i 2 K.p.a.). W sprawie poniekąd rolę "ponownego wezwania" spełnia pismo informujące o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, które jednak w takiej formie zostało sporządzone przedwcześnie (art. 64 § 2 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda, oceniając reakcję adwokata J. K. na wezwanie organu z dnia 28 listopada 2022 r., powinien mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), w tym także brzmienie wystosowanego wezwania, które – nie wskazując jakie konkretnie pełnomocnictwo znajdujące się w aktach nie spełnia wymogu z art. 106 K.c. – po części przyczyniło się do nieporozumienia, najpewniej skutkującego złożeniem przez J. K. ponownie pełnomocnictwa "głównego" dla J. O. . Zarzuty naruszenia art. 33 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione, lecz z innych powodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 33 § 3 K.p.a., gdyż nie twierdził, że pełnomocnik nie ma obowiązku dołączenia do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa. Wypowiadał jedynie o ocenie reakcji adwokata J. K. na wezwanie o dostarczenie dokumentu pełnomocnictwa w kontekście brzmienia tego wezwania. Sąd nie naruszył też art. 8 K.p.a. Nie wypowiadał się o tej regulacji i nie zarzucił organowi jej naruszenia. Ponownie rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu Wojewoda powinien przyjąć, że jednoznacznie o potrzebie złożenia stosownego dokumentu pełnomocnictwa dla adwokata J. K., a w istocie nowego pełnomocnictwa (wobec braku możliwości udzielenia dalszego pełnomocnictwa przez J. O. na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...]), pełnomocnik został powiadomiony w informacji o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania datowanej na 20 grudnia 2022 r. i doręczonej pełnomocnikowi 30 grudnia 2022 r. W tym kontekście należy rozpoznać złożony wniosek z dnia 18 stycznia 2023 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione przez w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. i uznając, że zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 2. sentencji wyroku orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.