II OSK 2106/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 65/23 w sprawie ze skargi A.O. i I.O. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.O. i I.O. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 lipca 2023 r., II SAB/Gl 65/23, w wyniku rozpoznania skargi A.O. i I.O. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji Starosty [...] z 11 maja 2017 r., nr 682/17 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.S. pozwolenia na budowę, a także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego środka odwoławczego, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w powyższym zakresie (pkt 1), wskazał, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt 3), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 4), zasądzając jednocześnie od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 19 kwietnia 2023 r. A.O. i I.O. wnieśli skargę na "bezczynność lub przewlekłość" Wojewody Śląskiego we wskazanej wyżej sprawie. Przedstawiając przebieg postępowania, skarżący wyjaśnili, że 15 grudnia 2020 r. złożyli do Wojewody Śląskiego za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od decyzji z 11 maja 2017 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a następnie wobec bezczynności organu odwoławczego w dniu 28 lutego 2022 r. ponaglenie. Postanowieniem z 10 maja 2022 r. Wojewoda Śląski odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania, a odrębnym postanowieniem z tej samej daty stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Dopuszczenie się naruszenia prawa przez Wojewodę Śląskiego, jak zauważyli skarżący, potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w wyniku rozpoznania ponaglenia postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. stwierdził rażącą bezczynność ww. organu w załatwieniu sprawy, zarządzając wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób winnych, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji wyjaśnił, że jest ona zasadna, ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć trzeba, iż Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a wpływ na tę ocenę ma to, że dopiero po ponad dwóch latach od otrzymania przekazanego przez Starostę [...] odwołania i wniesieniu w tym czasie ponaglenia, organ odwoławczy rozpatrzył złożony wniosek i towarzyszące mu odwołanie. Zdaniem Sądu I instancji, termin dotyczący czasu trwania postępowania został w sprawie wielokrotnie przekroczony, co wpływa na stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za zasadne przy tym uznać należało przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien odrzucić skargę; 2) art. 149 § 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie tego, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien odrzucić skargę; 3) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie przyznającym skarżącym sumę pieniężną w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien odrzucić skargę; 4) art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że wniesienie przez stronę skargi na przewlekłość było dopuszczalne w sytuacji, gdy zakończeniu uległo postępowanie administracyjne, którego ta przewlekłość dotyczy, i Sąd I instancji powinien odrzucić skargę. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez odrzucenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a., ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego, pomimo że tenże środek prawny był niedopuszczalny i podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej, które uchybienie przez Sąd I instancji powołanych w jej podstawach przepisów p.p.s.a., łączą z błędnym wydaniem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego stwierdzającego przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania, uznającego przypisaną organowi przewlekłość za kwalifikowaną i przyznającego na rzecz skarżących sumę pieniężną, w tych warunkach mają usprawiedliwiony charakter. W związku z zaistniałą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżnością poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przed tym organem zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone, odnosząc się do zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z 8 października 2019 r., II OSK 1117/19, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79 przyjął, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe orzeczenie zostało oparte na założeniu, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność powinno być postrzegane jako naruszające przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Zbieżne do powyższego stanowisko interpretacyjne Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022/3/34, usuwając wątpliwości interpretacyjne dotyczące dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to w chwili wniesienia skargi zostało zakończone. W tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile treść art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, rozumianym, jako czas niczym nieograniczony, to jednak nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, ma on bowiem swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ takie rozstrzygnięcie już wydał. W realiach sprawy niniejszej nie może budzić wątpliwości, że wniesiona pismem z 19 kwietnia 2020 r. skarga zarzucająca Wojewodzie Śląskiemu niedopełnienie ustawowego obowiązku niezwłocznego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej złożonym przez skarżących odwołaniem od decyzji Starosty Tarnogórskiego z 11 maja 2017 r. i towarzyszącym mu wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia poddawała rozważeniu Sądu I instancji stan opisujący bieg postępowania odwoławczego mający w dacie wniesienia skargi charakter historyczny. Wynika to z faktu, że Wojewoda Śląski w wyniku rozpatrzenia skierowanych przez skarżących żądań wydał postanowienie z 10 maja 2022 r. odmawiające przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji, stwierdzając równocześnie postanowieniem z tego samego dnia na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność ww. środka odwoławczego. To ustalenie ma charakter niesporny. Okoliczność podjęcia przez organ obu tych aktów została odnotowana przez Sąd I instancji w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie stanowiła ona jednakże asumptu do rozważenia procesowej doniosłości tejże okoliczności dla oceny dopuszczalności rozpoznawanej skargi. Powyższe rzutuje na ocenę prawidłowości podlegającego kontroli instancyjnej orzeczenia, które z podanych powodów uchybia zasadzie związania uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Przypomnienia wymaga, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a., a także postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.) są aktami, które należy zaliczyć do postanowień kończących postępowanie administracyjne, ponieważ konsekwencją ich wydania jest stan wiązany z brakiem uruchomienia toku instancji, skutkujący zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie decyzją wydaną przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.