II OKW 54/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg T. S. i innych wyborców województwa łódzkiego oraz M. P. i innych wyborców województwa łódzkiego na postanowienie Komisarza Wyborczego w Łodzi I z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 6/2024 w przedmiocie podziału województwa na okręgi wyborcze 1) odrzuca skargę M. P. i innych wyborców województwa łódzkiego, 2) oddala skargę T. S. i innych wyborców województwa łódzkiego. UZASADNIENIE Komisarz Wyborczy w Łodzi I postanowieniem z dnia 16 stycznia 2024 r., nr 6/2024, na podstawie art. 463 § 1 w związku z art. 462 i art. 459 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), dokonał podziału województwa łódzkiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Na wskazane postanowienie w dniu 19 stycznia 2024 r. do Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Łodzi wpłynęła skarga wyborców województwa łódzkiego reprezentowanych przez T. S., podpisana przez 15 uprawnionych osób. Grupa wyborców domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia zarzuciła naruszenie art. 373 § 1 i 2, art. 419 § 2 oraz art. 463 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez, w każdym przypadku, wadliwe ustalenie liczby radnych wybieranych w okręgu nr 1 i 4, tj. poprzez przyjęcie, że w okręgu nr 1 liczba radnych wynosi 8, podczas gdy powinna wynosić 9 oraz że w okręgu nr 4 liczba radnych wynosi 7, powinna zaś wynosić 6. W ich ocenie, skoro Komisarz Wyborczy nie dokonał jakichkolwiek zmian w zakresie granic okręgów wyborczych, zmiana odnosząca się do liczby radnych wybieranych w okręgach nr 1 i 4 nie znajduje uzasadnienia. Wskazali, że dystrybucja mandatów nie powinna być dokonywana na półtora miesiąca przed wyborami, bowiem wówczas podyktowana jest stanem sondaży, a nie względami prawnymi, co narusza fundamentalną zasadę prawa do wolnych wyborów i co znajduje swój wyraz w art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zobowiązującym do organizowania wolnych wyborów w rozsądnych odstępach czasu wolnego, opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej nieuwzględnienie i oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że powodem zmian w geografii okręgów wyborczych jest odnotowany w Centralnym Rejestrze Wyborców spadek liczby mieszkańców województwa łódzkiego. Zarządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 231/2023 z dnia 7 grudnia 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2023 r. poz. 9982), została ustalona na 33 liczba radnych wybieranych do Sejmiku Województwa Łódzkiego. Województwo łódzkie, według stanu na dzień 30 września 2023 r., który to stan jest brany pod uwagę w przypadku kadencji rozpoczynającej się w 2024 r., liczyło według danych Centralnego Rejestru Wyborców 2.272.503 mieszkańców. Dla województwa łódzkiego na podstawie art. 463 Kodeksu wyborczego, wyliczono jednolitą normę przedstawicielstwa, która wynosi 68.863,73. Dla ustalenia liczby mandatów w poszczególnych okręgach wyborczych wyliczono dla każdego z nich współczynnik liczby mandatów w ten sposób, że podzielono liczbę mieszkańców w okręgu przez jednolitą normę przedstawicielstwa. W oparciu o przedstawione dane i obliczenia Komisarz Wyborczy stwierdził, że dodatkowy mandat należało przydzielić do okręgu wyborczego nr 4, stąd zarzut wadliwego ustalenia liczby radnych w okręgach wyborczych 1 i 4 należy uznać za bezzasadny. W dniu 22 stycznia 2024 r. wpłynęła natomiast kolejna skarga M. P. i innych wyborców województwa łódzkiego, reprezentowanych przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. W skardze tej także wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze wskazano na naruszenie: 1. art. 463 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez jego błędną wykładnię lub niezastosowanie polegające na rażącym naruszeniu jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców województwa przez liczbę radnych wybieranych do danej rady powodującym nieuzasadnioną dysproporcję pomiędzy okręgami wyborczymi oraz naruszenie zasady równości wyborów; 2. art. 459 § 1 w związku z 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy obliczaniu liczby radnych wybieranych w okręgach; 3. art. 169 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 359 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie polegające na uczynieniu znacznej dysproporcji w sile poszczególnych głosów mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych i tym samym naruszenie zasady równości wyborów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Grupy Wyborców wskazał, że z danych uzyskanych z Urzędu Statystycznego w Łodzi (dane na dzień 30 czerwca 2023 r.) wynika, iż na obszarze województwa łódzkiego zamieszkuje obecnie 2.370.370 osób. Mieszkańcy łącznie wybierają 33 radnych. Z wyliczeń matematycznych wynika, iż jeden mandat winien przypaść na ok. 71.829 mieszkańców województwa. Według pełnomocnika liczba mieszkańców miasta na prawach powiatu Łodzi (okręg nr 1) to 655.279 osób. Dzieląc tę liczbę przez liczbę przypadającą na jeden mandat (71.829) uzyskujemy wynik 9,123 mandatu. Zgodnie z normą art. 459 § 1 w związku z 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego liczba ta winna odpowiadać liczbie 9 mandatów, a nie jak to wskazano w skarżonym postanowieniu - 8 mandatów. Jednocześnie liczba mieszkańców miasta na prawach powiatu Piotrków Trybunalski (66.901 osób) i powiatu bełchatowskiego (10.8875 osób), powiatu łódzkiego wschodniego (74.550 osób), powiatu piotrkowskiego (90.278 osób) oraz powiatu radomszczańskiego (107.072 osób) tworzących okręg nr 4, wynosi łącznie 447.676 osób. Dzieląc tę liczbę przez liczbę przypadającą na jeden mandat (71.829) uzyskujemy wynik 6,233 mandatu. Odpowiada to liczbie 6 mandatów, a nie jak przyjęto - 7 mandatów. W odpowiedzi na tę skargę Komisarz Wyborczy wskazał, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów wyjaśnił, że Komisarz Wyborczy ustala liczbę mieszkańców na podstawie Centralnego Rejestru Wyborców, zgodnie z art. 373 § 2 Kodeksu wyborczego, na koniec kwartału poprzedzającego rozpoczęcie okresu, o którym mowa w art. 374 tej ustawy, tj. dla skarżonego postanowienia - 30 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 456 § 1 w związku z art. 463 § 2 Kodeksu wyborczego na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych (podziału województwa na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu) zainteresowanemu sejmikowi województwa, radzie powiatu, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem właściwego komisarza wyborczego. Tej treści pouczenie o dopuszczalności, sposobie i terminie wniesienia skargi zawarto w § 4 zaskarżonego postanowienia z dodatkową informacją, że zostanie opublikowane na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Łodzi, a skargę należy wnieść za pośrednictwem Komisarza Wyborczego w Łodzi I. Zastrzeżono również, że stosownie do art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przez upływ terminu do wniesienia skargi należy rozumieć dzień złożenia skargi komisarzowi wyborczemu. Z przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało opublikowane we wtorek 16 stycznia 2024 r. (g. 12.44) na stronie internetowej Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Łodzi (https://lodz.kbw.gov.pl/aktualnosci/okregi-wyborcze-i-obwody-glosowania) - k.41 akt. Z tą chwilą doszło do podania do publicznej wiadomości treści tego postanowienia. Oznacza to, że zawity termin do wniesienia skargi upływał w piątek 19 stycznia 2024 r. Tymczasem skarga M. P. i innych wyborców województwa łódzkiego, sporządzona w formie tradycyjnej (papierowej) i opatrzona datą 22 stycznia 2024 r., została złożona w siedzibie Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Łodzi tego samego dnia (w poniedziałek 22 stycznia 2024 r.), a zatem z uchybieniem terminu do jej wniesienia do sądu. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stosowany odpowiednio w związku z art. 463 § 2 i art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego stwarza podstawę do odrzucenia skargi wniesionej z uchybieniem terminu do jej wniesienia, co tym samym uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Dodać trzeba, że termin ten nie podlega przywróceniu na podstawie art. 86 i 87 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) - zob. postanowienie NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OKW 1/23, publ.: cbosa). Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił tę skargę. Niezasadna natomiast okazała się skarga T. S. i innych wyborców województwa łódzkiego, wniesiona do sądu w ustawowo zakreślonym terminie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Należy przede wszyskim stwierdzić, że ustalenie liczby radnych wybieranych do sejmiku województwa w poszczególnych okręgach wyborczych, a także dokonanie podziału na okręgi wyborcze, ich numery i granice następuje według jednolitej normy przedstawicielstwa (art. 463 § 1 Kodeksu wyborczego). Normę tę oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców województwa przez liczbę radnych wybieranych do sejmiku województwa, z zachowaniem zasad określonych w tym przepisie i z uwzględnieniem art. 462. Jeśli chodzi o liczbę mieszkańców województwa, stanowiącą podstawę do obliczeń, ustala się ją według danych zawartych w Centralnym Rejestrze Wyborców na koniec kwartału poprzedzającego rozpoczęcie okresu, o którym mowa w art. 374 Kodeksu wyborczego (w wyborach w 2024 r. - według stanu na dzień 30 września 2023 r.). Liczbę radnych wybieranych do sejmiku województwa ustala zaś właściwy wojewoda w drodze zarządzenia (art. 373, art. 374 Kodeksu wyborczego). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że zgodnie z danymi Centralnego Rejestru Wyborców, a dane z tego rejestru służą do ustalenia liczby mieszkańców dla potrzeb określonych w przepisach Kodeksu wyborczego (art. 18 i nast.), liczba mieszkańców Województwa Łódzkiego w dniu 30 września 2023 r. wynosiła 2.272.503, z kolei liczba radnych do Sejmiku tego województwa określona została w § 1 zarządzenia nr 231/2023 Wojewody Łódzkiego z dnia 7 grudnia 2023 r. na 33. Komisarz prawidłowo więc obliczył normę przedstawicielstwa na 68.863,73. Właściwie również ustalono liczbę mandatów radnych w poszczególnych okręgach wyborczych dzieląc liczbę mieszkańców w okręgu przez jednolitą normę przedstawicielstwa (dla pięciu okręgów wyborczych kolejno: 8,487, 5,347, 7,803, 6,417, 4,944). Zatem, zgodnie z art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, po wymaganym zaokrągleniu liczby mandatów w górę do liczby całkowitej liczba mandatów w okręgach winna wynosić odpowiednio: 8, 5, 8, 6 i 5 (po zsumowaniu łącznie 32). Wobec tego, że liczba radnych do Sejmiku Województwa Łódzkiego określona została na 33, zaszła potrzeba przydzielenia dodatkowego mandatu jednemu z pięciu okręgów wyborczych. Stosownie do art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego dodatkowy mandat przydziela się okręgowi, w którym norma przedstawicielstwa jest największa. Uwzględniając liczbę mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych według stanu na dzień 30 września 2023 r., co również nie jest kwestionowane w skardze, i dzieląc te liczby przez liczbę mandatów przypadających na każdy okręg wyborczy, największa norma przedstawicielstwa jest w okręgu nr 4 - 73.654,83 (w pozostałych okręgach normy przedstawicielstwa są niższe i wynoszą odpowiednio: okręg nr 2 - 73.651,80, okręg nr 1 - 73.062,00, okręg nr 5 - 68.094,80 i okręg nr 3 - 67.168,12). Zatem dodatkowy mandat słusznie przydzielono okręgowi wyborczemu nr 4 zwiększając w nim liczbę mandatów z 6 na 7. Oznacza to, że wbrew postawionemu w skardze zarzutowi naruszenia wymienionych w niej przepisów Komisarz Wyborczy dokonując ustalenia liczby radnych w okręgach wyborczych nr 1 i nr 4 nie naruszył prawa. Z wyłożonych przyczyn nie zachodziły bowiem warunki do przydzielenia dodatkowego mandatu do okręgu nr 1. Zmiana liczby mieszkańców w odniesieniu do całego województwa łódzkiego, jak i poszczególnych okręgów wyborczych uzasadniała - bez potrzeby korekty granic okręgów wyborczych - ustalenie na nowo liczby mandatów radnych w tych okręgach. Zachowany został ustawowy termin na wydanie przez Komisarza Wyborczego Łódź I postanowienia o podziale województwa łódzkiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, aczkolwiek zgodzić się trzeba ze skarżącą Grupą Wyborców, że pożądanym jest, by postanowienia komisarzy wyborczych nie były podejmowane tuż przed upływem końcowego terminu do ich wydania. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 463 § 2 i art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego oddalił tę skargę. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego.