III SAB/Wr 386/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi – V. S. (dalej: strona, skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. W dniu 14 lutego 2020 r. do organu wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Strona składała ponaglenia w dniach 26 lipca 2021 r., 26 stycznia 2022 r., 22 lipca 2022 r., 12 września 2022 r. W dniu 15 września 2022 r. 21 października 2022 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona wniosła o stwierdzenie bezczynności organu; stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł, zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 19 września 2023 r. wniósł o jej oddalenie. Wraz z pismem z 15 stycznia 2024 r. organ przedłożył decyzję z dnia 15 stycznia 2024 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Podstawę procesową działania organów w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy wniosek strony został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej: ustawa zmieniająca), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach wprowadzono szereg zmian dotyczących terminów rozpoznania spraw oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak nie może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają również przepisy związane z konfliktem zbrojnym w Ukrainie - ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.). Definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W ocenie Sądu, mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa z art. 1 ust. 1 i 2, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, ponieważ strona nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w ww. ustawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa definicja potwierdza, że obecnie "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który wpłynął do organu 14 lutego 2020 r. Z akt sprawy wynika, że organ w tej samej dacie poinformował stronę o wszczęciu postępowania i jednocześnie wydłużył czas trwania postępowania do 14 grudnia 2020 r., czyli przyznał sobie 10 miesięcy na prowadzenie postępowania. 17 czerwca 2020 r. – po czterech miesiącach od wpływu wniosku, WD wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w trybie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach o informację o stronie. Odpowiedź uzyskał 29 czerwca 2020 r. Następnie 19 czerwca 2020 r. poinformował stronę, że postępowanie zakończy się w terminie 90 od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz wezwał stronę o uzupełnienie dokumentów. 27 lipca 2020 r. wystosował do strony tożsamą informację oraz wezwał o dokumenty i informację. Strona przedłożyła dokumenty i 12 sierpnia 2020 r. strona została przesłuchana. Dalej, jak wynika z akt 28 kwietnia 2021 r. WD wystąpił do Komendanta Straży Granicznej we Wrocławiu o weryfikację autentyczności dokumentów. 19 maja 2021 r. uzyskał odpowiedź od Straży Granicznej, z której wynikało, że akt urodzenia budzi wątpliwości co do jego autentyczności. 11 sierpnia 2021 r. WD wystąpił o informację do Straży Granicznej, jak długo będzie trwała ekspertyza "wątpliwego" dokumentu. 12 sierpnia 2021 r. WD wydał postanowienie o zawieszeniu postepowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej autentyczności dokumentu i trwające postępowanie przygotowawcze [...]. W dniu 17 stycznia 2022 r. do Urzędu wpłynęło pismo ze Straży Granicznej, że postępowanie przygotowawcze zostało umorzone w dniu 17 grudnia 2021 r. Wskazano, że akt urodzenia został sfałszowany i znajduje się w aktach sprawy. Pismem z dnia 22 lipca 2022 r. strona wniosła o podjęcie zawieszonego postepowania. Postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. WD podjął zawieszone postępowanie. Pismem z 5 sierpnia 2022 r. WD zwrócił się do Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Fabrycznej o informację o miejscu znajdowania się sfałszowanego dokumentu. 24 sierpnia 2022 r. do WD wpłynęła informacja (oraz postanowienie) z Prokuratury o umorzeniu dochodzenia i wpisaniu dowodu rzeczowego do rejestru dowodów rzeczowych. 12 września 2023 r. WD wystąpił do Straży Granicznej o weryfikację kolejnych dokumentów przedłożonych do akt przez stronę. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania trwającego od 14 lutego 2020 r. i niezakończonego na moment wniesienia skargi we wrześniu 2022 r. organ wielokrotnie bez żadnego uzasadnienia nie podejmował czynności. Przede wszystkim jako niemające uzasadnienia ocenia Sąd wydłużenie po złożeniu wniosku postepowania do 10 miesięcy. Jako nieznajdujące podstaw prawnych ocenia również Sąd wskazywanie terminu zakończenia sprawy na 90 dni od odwołania stanu epidemii/zagrożenia epidemicznego. Wydłużenie terminu winno mieć określone, poddające się ocenie uzasadnienie, wynikające przede wszystkim ze stanu sprawy. Podany przez organ termin jest niczym nieuzasadniony i nadto nieprzewidywalny, co oznacza dla strony pozostawanie w stanie niepewności i niewiedzy, co do prawnego ukształtowania jej sytuacji. Organ w sprawie pierwszą czynność (wystąpienie do Komendanta Policji) podjął dopiero po czterech miesiącach, pomimo że w dacie wszczęcia postepowania art. 210 ustawy o cudzoziemcach przewidywał termin 3 miesięcy na przeprowadzenie postepowania i wydanie decyzji. Następnie dopiero w kwietniu 2021 r. wystąpił do Komendanta Straży Granicznej i pomimo informacji od Straży Granicznej otrzymanej 19 maja 2021 r. przez kolejne miesiące pozostawał bezczynny, ponieważ dopiero 12 sierpnia 2021 r. zawiesił postepowanie w sprawie. Już w styczniu 2022 r. WD otrzymał informację o umorzeniu postepowania przygotowawczego, jednak do sierpnia 2022 r. pozostawał bezczynny i dopiero 3 sierpnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie i 5 sierpnia wystąpił o informację do Prokuratury. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. W toku postępowania organ wielokrotnie pozostawał bezczynny i nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził (pkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej umożliwiającej jej ewentualne uzupełninie braków wniosku (a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej), nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd umorzył postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z uwagi na wydanie decyzji już po wniesieniu skargi. (pkt III sentencji wyroku). Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.