VIII SAB/Wa 59/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] do załatwienia wniosku [...] z dnia 24 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wyżej wymienionego wniosku; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny; 5) zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r. złożonym za pośrednictwem ePUAP Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie, skarżący, strona) wystąpiło do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: organ, RDLP) o udostępnienie informacji publicznej o reklamach i ogłoszeniach wykupionych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w mediach w 2022 r. Pismem z 15 maja 2023 r. organ wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskowana informacja jest bowiem informacją przetworzoną, ponieważ organ nie posiada bazy danych, których funkcjonalność umożliwiłaby proste wygenerowanie wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 19 maja 2023 r. Stowarzyszenie podniosło, że organ nie wykazał, na czym miałoby polegać w tej konkretnej sytuacji wytworzenie nowej jakościowo informacji. Ponadto wskazało, że powszechnie znaną informacją jest to, że struktury Lasów Państwowych zarządzane są w sposób polityczny i może dochodzić do wykorzystywania ich majątku do wspierania celów politycznych. Według niektórych doniesień medialnych wydatki związane z mediami są w Lasach Państwowych "ukrywane", a dodatkowo mogą być wykorzystywane do wspierania określonych osób czy też środowisk. Stowarzyszenie podniosło, że uzyskanie wnioskowanej informacji pozwoliłoby doniesienia medialne potwierdzić, albo je zdementować, na czym powinno zależeć organowi. Pismem z 5 czerwca 2023 r., znak: [...], organ poinformował Stowarzyszenie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 24 kwietnia 2023 r. (otrzymanego 27 kwietnia 2023 r.). W ocenie organu Stowarzyszenie nie wykazało szczególnej istotności uzyskania informacji przetworzonej dla interesu publicznego, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie wniosku. Stowarzyszenie pismem z 7 czerwca 2023 r. wezwało organ do realizacji jego wniosku z 24 kwietnia 2023 r., jednak RDLP nie udzieliła w tym zakresie odpowiedzi. Pismem z 23 lipca 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej datowanym na 24 kwietnia 2023 r., zarzucając naruszenie prawa, tj.: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie oraz nieudostępnienie żądanej informacji; 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji; 3. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacja wnioskowana przez skarżącego jest informacją przetworzoną, a skarżący powinien był wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego; 4. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego zastosowanie i pozostawienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji bez rozpoznania, podczas gdy ewentualny brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może być traktowane jako brak formalny i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania, a nadto podczas gdy u.d.i.p. nie przewidują możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji be rozpoznania. Mając na względzie powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o: - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - rozpoznanie skargi w trybie art. 21 u.d.i.p., - wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), - zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów według norm przypisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rolą sądu w sprawach z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest więc ocena, czy adresat wniosku jest zobowiązany w świetle przepisów u.d.i.p. do udzielenia wnioskowanej informacji, czy ta informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub czynności te wykonuje opieszale, przewlekle. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Poza tym zgodnie z tezą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (publ. ONSAiWA 2014/1/2), na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie strona jest podmiotowo zobowiązana do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 z późn. zm.), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei w art. 32 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należą m.in. regionalne dyrekcje Lasów Państwowych. Natomiast zgodnie z art. 34 pkt 1 ww. ustawy do kompetencji dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych należy w szczególności reprezentacja Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega więc wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Stowarzyszenie w niniejszej sprawie zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez RDLP w 2022 r. w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach. Niewątpliwie wniosek dotyczy informacji o wydatkowaniu środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), jednak zdaniem organu jest to informacja przetworzona, której można żądać w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądanie udzielenia informacji zawiera w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, powinien on zwrócić się do uprawnionego o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uprawniony występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować uprawnionego, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uprawniony musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2622/16, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14 oraz z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, wszystkie publ. CBOSA). Jednak wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany, zarówno gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również wtedy, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią, wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Przepisy u.d.i.p. nie znają instytucji "pozostawienia wniosku bez rozpoznania", w sytuacji gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania się interesem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3142/21, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie RDLP w piśmie z 15 maja 2023 r. wezwała stronę do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. W odpowiedzi Stowarzyszenie w piśmie z 19 maja 2023 r. wyraziło pogląd, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, a organ nie wskazał, na czym rzeczywiście miałoby polegać wytworzenie nowo jakościowej informacji. Dodatkowo w piśmie z 7 czerwca 2023 r. strona wezwała organ do wykonania wniosku o udostępnienie informacji z 24 kwietnia 2023 r. W konsekwencji RDLP w piśmie z 5 czerwca 2023 r. poinformowała Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania. Tymczasem, zgodnie z przepisami prawa i ich wykładnią dokonaną we wskazywanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, podmiot zobowiązany (organ) powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, jeśli nie przekonuje go argumentacja strony skarżącej i w zależności od oceny: albo udzielić informacji, albo na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Z pewnością brak reakcji strony na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza możliwość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc w art. 16 ust. 2, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie daje bowiem podstaw do stosowania k.p.a. w innych przypadkach. Postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest, co do zasady, postępowaniem odformalizowanym (por. wyrok NSA z 3 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/21, publ. Lex nr 3509086). Z powyższych względów należało uznać, że czynność organu z 5 czerwca 2023 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania została dokonana z naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ brak udostępnienia informacji z uwagi na to, że udzielenie informacji przetworzonej następuje w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, jest przypadkiem odmowy udzielenia informacji i wymaga wydania decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu RDLP zobowiązana będzie do rozpoznania przedmiotowego wniosku strony z 24 kwietnia 2023 r., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym należy przyjąć, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie określa warunków formalnych podania w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz ustanawia materialnoprawne warunki udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji organ powinien samodzielnie zbadać charakter żądanej informacji, a także przesłanki jej udzielenia w postaci istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego. W przypadku gdy organ uzna, że takie przesłanki wystąpią, wówczas powinien udzielić informacji, natomiast gdy ta ocena będzie negatywna, organ powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Mając powyższe okoliczności na uwadze, zdaniem składu orzekającego, organ w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z 24 kwietnia 2023 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punktach 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się, aby bezczynność RDLP wynikała ze złej woli, czy miała cechy celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., dlatego w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2018 r. poz. 265 t.j.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.