I OSK 1584/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1623/21 w sprawie ze skargi S[...] na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 26 października 2021 r. nr NWXIV.7581.2.18.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (WSA) wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1623/21, oddalił skargę S[...] (Syndyk) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 26 października 2021 r. nr NWXIV.7581.2.18.2021. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 2 marca 2021 r. Syndyk wniósł o ustalenie odszkodowania za nieruchomość drogową, która przeszła na własność Gminy Sosnowiec. Prezydent Miasta Sosnowca, działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. odmówił Syndykowi wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Sosnowcu przy ul. K[...], oznaczonej jako. działka nr [...]. W jego motywach wyjaśniono, że w dniu 28 sierpnia 2015 r. działka ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Ponadto zaznaczono, że prowadzone są negocjacje z byłym właścicielem działki, tj. [...] w kwestii wysokości odszkodowania za jej przejęcie. Powołując się natomiast na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz.1990 z późń. zm., dalej u.g.n.) stwierdzono, że jedynie na wniosek byłego właściciela nieruchomości może organ wszcząć postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wspomniany grunt. Wojewoda Śląski, po rozpoznaniu złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia 26 października 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Według organu odwoławczego, Syndyk nie może wywodzić na podstawie art. 887 § 1 w zw. z art. 902 k.p.c. indywidualnego interesu w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za nieruchomość stanowiącą w przeszłości własność spółki [...]. Podkreślił bowiem, że przepisy k.p.c. nie stanowią podstawy dla ustalenia interesu prawnego Syndyka w postępowaniu administracyjnym. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wniesioną na postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że o ile samo roszczenie o odszkodowanie jest prawem majątkowym, mającym cechy cywilnoprawne, o tyle podstawą ustalenia owego odszkodowania jest przepis materialnego prawa administracyjnego, który znajduje się w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie to - jak stanowi art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. - w przypadku, którego dotyczy wniosek Skarżącego, jest ustalane w formie decyzji, w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Następnie decyzja wydana na podstawie art. 98 ust. u.g.n. podlega kontroli instancyjnej, a więc jest rozpatrywana przez organ administracyjny wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., a w dalszej kolejności może być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Z tych też przyczyn WSA wyraził stanowisko, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego. Pozwala to więc na stwierdzenie, że nie znajdują w niej zastosowania uregulowania prawa cywilnego, jak chociażby art. 887 § 1 w zw. z art. 902 k.p.c. Dlatego też z faktu zajęcia przez Komornika Sądowego wierzytelności należnej spółce [...] nie można wywodzić uprawnienia Syndyka do wstąpienia w prawa i obowiązki jego dłużnika (art. 887 § 1 w związku z art. 902 k.p.c.), a więc i prawa do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 98 ust. 3 zd.3 u.g.n. Syndyk[....] wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137 ze zm. dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 26 października 2021 r. (sygn. akt: NWXIV.7581.2.18. 2021) oraz postanowienia Prezydenta Miasta Sosnowiec z dnia 15 kwietnia 2021 r. (sygn. akt: WGN.II.6833.6.1.2021.SM), a tym samym odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego - w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w [...] przy ul. [...], ozn. nr [....] o pow.[...] m2, obręb [...] - w związku ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem, w sytuacji, gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony u Skarżącego nie ma charakteru oczywistego i ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2) zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 u.g.n. w zw. z art. 887 § 1 k.p.c. w zw. z art. 902 k.p.c. oraz art. 1 k.p.c. poprzez uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania, a tym samym uznanie, że Skarżący nie ma uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 u.g.n. dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...]o pow. [...]m2, obręb 10; 3) zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 u.g.n. w zw. z art. 887 § 1 k.p.c. w zw. z art. 902 k.p.c. oraz art. 1 k.p.c. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 14 ust. 1 zdanie 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r. poprzez uznanie, iż zajęcie wierzytelności należnej spółce OPUS Development oraz wstąpienie w jej prawa i obowiązki tej spółki nie daje Skarżącemu prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 u.g.n., dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...]o pow. [...] m2, obręb. [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadniać (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, ten wyrok i pozostałe przywołane niżej orzecznictwo publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia. nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów, które rzekomo miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (por. np. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., o sygn. akt I GSK 1769/15). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej, pomimo swojej obszerności, w znacznej mierze sprowadza się do przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny, dotyczących regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uzasadnienie nie zostało jednak zindywidualizowane w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy i ogranicza się w istocie do wskazania, że WSA niezasadnie odmówił Skarżącemu kasacyjnie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe uwagi ogólne były konieczne, z uwagi na sposób sformułowania podniesionych w skardze zarzutów i uzasadnienia na ich poparcie. Powyższe nieprawidłowości nie stanowią jednak błędów uniemożliwiających rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala odnieść się do najbardziej artykułowanych w skardze kasacyjnej kwestii, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. I tak, przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Wojewody Śląskiego, odmawiające na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego, na wniosek Syndyka Masy Upadłości GPW Dystrybucja Sp. z.o.o. w upadłości likwidacyjnej, w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Stosownie do ww. art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (o którym mowa w art. 61), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61 a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Co do zasady należy się zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym w skardze, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Sąd podziela w tym zakresie pogląd, zgodnie z którym w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania, art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (zob. wyrok z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2968/20). W konsekwencji fakt, że po wpływie wniosku Skarżącego, organ ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci: decyzji podziałowej z 16 czerwca 2016 r., map geodezyjnych, odpisu z księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie oznacza, że prowadził on postępowanie wyjaśniające, które nie pozwalałoby na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć o charakterze procesowym ma ustalenie, czy Skarżący kasacyjnie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, poprzednio stanowiące własność Opus Development Sp. z.o.o., której to Spółki Skarżący jest wierzycielem i prowadzi przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. W trakcie tego postępowania, w dniu 30 września 2019 r. wierzyciel (Skarżący kasacyjnie) dokonał zajęcia roszczenia o odszkodowanie na podstawie art. 98 u.g.n., przysługującego dłużnikowi ([...]) w stosunku do Gminy Sosnowiec Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, których własność w związku z tym z mocy prawa przeszła odpowiednio na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika, że podmiotami legitymowanymi do wszczęcia takiego postępowania są właściciel lub użytkownik wieczysty. Przedmiotowe prawo do odszkodowania uregulowane jest w przepisach materialnych prawa administracyjnego (w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Zdarzeniem powodującym powstanie prawa do odszkodowania jest czynność publicznoprawna - decyzja organu administracji zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Prawo do odszkodowania zawiera więc uprawnienie do żądania od właściwego organu administracji podjęcia czynności - wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Spory między właścicielem nieruchomości a gminą co do ustalenia odszkodowania nie zostały przekazane do rozpatrzenia w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a są rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego procedura ustalenia odszkodowania (w sytuacji fiaska pierwszego etapu uzgodnieniowego) jest niewątpliwie realizowana w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie jako podstawę swojego interesu prawnego do wszczęcia postępowania administracyjnego wskazuje art. 902 k.p.c. i art. 887 § 1 k.p.c. Zgodnie z art. 902 k.p.c. do skutków zajęcia wierzytelności stosuje się odpowiednio art. 885 k.p.c., art. 887 k.p.c. i art. 888 k.p.c., a do skutków niezastosowania się do wezwań Komornika oraz do obowiązków wynikających z zajęcia – art. 886 k.p.c. Przepis art. 887 § 1 k.p.c. stanowi, że z mocy samego zajęcia wierzyciel może wykonywać wszelkie prawa i roszczenia dłużnika. Zachodzi w tym wypadku substytucja procesowa, której następstwem jest podstawienie wierzyciela egzekwującego w miejsce jego dłużnika, będącego wierzycielem dłużników egzekwowanych, bez zmiany legitymacji materialnoprawnej (uchwała SN z dnia 15 września 2017 r. sygn. III CZP 40/17 OSNC 2018/6/64). Jednak przepisy te odnoszą się wyłącznie do procedury cywilnej i nie mogą być zastosowane w procedurze administracyjnej. Skutkiem zajęcia wierzytelności pieniężnej jest jedynie tzw. podstawienie wierzyciela egzekwującego w prawa dłużnika egzekwowanego, które wszak nie oznacza wstąpienia w wszelkie prawa dłużnika, przysługujące mu w ramach różnych regulacji prawnych. Należy podkreślić autonomiczny charakter dwóch procedur (cywilnej oraz administarcyjnej). Skarżący może zatem wykonywać wszelkie prawa i roszczenia dłużnika w oparciu o art. 887 § 1 k.p.c. w zw. z art. 902 k.p.c., lecz w postępowaniu cywilnym, do której to procedury ten przepis się odnosi. Dlatego też, w świetle obowiązujących przepisów, brak jest podstaw, aby można było uwzględnić stanowisko skarżącego w zakresie możliwości wszczęcia przez niego wnioskowanego postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy też odnieść się pomocniczo do uchwały NSA z 22 lutego 2021r., sygn. I OPS 1/20. Została ona podjęta na wniosek Prezesa NSA w związku z powstałą w orzecznictwie rozbieżnością, co do kwestii dopuszczalności ustalania odszkodowania za wywłaszczenie dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. u.g.n. na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości (pkt 1) oraz na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pkt 2). Jednakże poglądy wyrażone w tej uchwale mają także abstrakcyjny charakter i w ograniczonym zakresie będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej NSA wskazał, że "utrwalony i niebudzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze jest pogląd, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a., musi być norma prawa materialnego." Z treści tej uchwały wynika zatem pogląd, że o ile nie występuje z wnioskiem o odszkodowanie były właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, to w każdym innym przypadku wniosek taki będzie niedopuszczalny. A taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Brak interesu prawnego, tj. brak istnienia przepisu prawa materialnego, który kwalifikowałby interes Skarżącego jako interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., oznacza z kolei, że nie może być stroną, a zatem nie jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego stosownie do art. 61 k.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wnioskującemu Syndykowi wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty należy uznać za bezzasadne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.