III SA/Kr 1025/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 maja 2023 r. znak SKO.PS/4110/237/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego skargę oddala UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E. D. (dalej "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 4 maja 2023 r. (znak SKO.PS/4110/237/2023) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 28 lutego 2023 r., nr [...] (znak [...]) o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na przyłącz wody miejskiej do budynku mieszkalnego. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 12 września 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o udzielenie pomocy w przyłączeniu wody miejskiej do budynku mieszkalnego. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 23 września 2022 r. oraz zebranej dokumentacji ustalono, że skarżąca mieszka w murowanym, trzykondygnacyjnym budynku, w którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem P. i jego partnerką M. Ustalono, że łączny dochód rodziny wynosi 6665,59 zł, przez co przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Nadto organ I instancji ustalił, że skarżąca nie podjęła żadnych kroków zmierzających do uzyskania możliwości przyłączenia wody do budynku mieszkalnego, tj. nie złożyła wniosku do Urzędu Gminy B. o wydanie warunków przyłącza wody, jak również nie przedłożyła zgód sąsiadów wskazujących na możliwość poprowadzenia wodociągu przez ich działki. Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej z przeznaczeniem na przyłącz wody miejskiej. Stwierdził w uzasadnieniu wydanej decyzji, że środki finansowe jakimi dysponuje muszą być wydatkowane w sposób wyważony, celowy i uzasadniony faktyczną potrzebą rodziny. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca przedstawiła historię złożenia wniosku o przyłącz wody i kontaktów z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w tej sprawie. Wyjaśniła, iż w studni położonej na jej nieruchomości zamontowano pompę tłoczącą wodę, jednak urządzenie to, po 3 miesiącach od uruchomienia, przestało działać. Do odwołania skarżąca dołączyła faktury i rachunki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją z 4 maja 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przywołując regulacje ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy podał, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej jest możliwe jeżeli wnioskowany zasiłek jest nieodzowny do pokrycia podstawowych potrzeb osoby i jej koniecznych życiowych wydatków. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu, przy czym kryteria dochodowe są takie same, jak w przypadku pozostałych świadczeń z pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca ma 66 lat, prowadzi gospodarstwo domowe wraz synem i jego partnerką. Obie osoby tworzące gospodarstwo domowe ze skarżącą są niepełnosprawne. Rodzina mieszka w domu murowanym, ogrzewanym piecami węglowymi. Brak jest osób aktywnych zawodowo. Dochód rodziny (6 665,59 zł) stanowi świadczenie pielęgnacyjne przyznane skarżącej w związku opieką nad niepełnosprawnym synem, renty socjalne oraz zasiłki pielęgnacyjne i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (600 zł na osobę w rodzinie). Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Od oceny organu zależy, czy uzna sytuację wnioskodawcy za szczególną i postanowi o przyznaniu pomocy w w/w formie. Kolegium podkreśliło, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie przytoczonego wyżej art. 41 w/w ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Dodało, iż organ pomocy społecznej jest zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, właśnie pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku", przez który rozumieć należy zdarzenia występujące okazjonalnie. W zakresie dokonywanej oceny organ winien mieć na uwadze także cele i zadania pomocy społecznej. Kolegium zwróciło również uwagę, że wyznacznikami przyznania oraz ustalenia rodzaju i rozmiaru świadczeń są nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy ale też cel, któremu pomoc ma służyć, jak również możliwości finansowe MOPS. Podkreśliło, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008r. I OSK 1910/07). Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie przyznania zasiłku celowego na wykonanie przyłącza wody, poza przekroczeniem kryterium dochodowego, dochodzi okoliczność, iż żądanie zgłoszone we wniosku nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej. Zatem zarówno zasiłek celowy, jak i specjalny zasiłek celowy nie mógł zostać przyznany. Na poparcie tego stanowiska SKO w Krakowie przywołało wyrok WSA w Warszawie w wyroku z 22 lipca 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 119/09), w którym Sąd wyjaśnił, iż "wnioskowana pomoc stanowiłaby w istocie nakład na nieruchomość skarżącego, a przyznanie takiego wsparcia stałoby w sprzeczności z celami pomocy społecznej określonymi w art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy." Kolegium nie kwestowało faktu, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji, jednakże podkreśliło, że uzyskuje ona stały dochód i ma zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe. W skardze na opisaną wyżej decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca ponowiła prośbę udzielenia pomocy w podłączeniu wody miejskiej. Zwróciła uwagę na trudną sytuację i fakt opiekowania się dwoma osobami niepełnosprawnymi (synem i jego partnerką). Wskazała na fakt podjęcia kontaktów z sąsiadką celem wyrażenia przez nią zgody na przyłącz z jej posesji wody do budynku skarżącej. Podała, iż woda w studni nie nadaje się do picia i skarżąca kupuje 5 litrowe butelki z pitną wodą, a to stanowi istotny wydatek. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W kontrolowanej sprawie nie było sporne to, że dochód trzyosobowej rodziny skarżącej wynosił 6 665 zł miesięcznie. Z uwagi na powyższe nie ulegało też wątpliwości, że dochód na osobę w tej rodzinie znacznie przekraczał – wynoszącą 600 zł na członka rodziny – kwotę kryterium dochodowego warunkującą możliwość przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak stanowi bowiem art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualny publikator Dz. U. 2023 r., poz. 901; dalej "ustawa"), przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawcę. Powołany przepis precyzuje w punkcie 2., że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł. W stwierdzonych więc w kontrolowanej sprawie bezspornych okolicznościach faktycznych odnoszących się do wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej, orzekające organy administracji zasadnie przyjęły, że ocenę złożonego przez nią wniosku obejmującego żądanie sfinansowania budowy przyłącza wody do nieruchomości skarżącej – rozpatrywać należało w kontekście przesłanek określonych art. 41 pkt 1 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany, jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz – co szczególnie należy podkreślić – cele i zadania pomocy społecznej. Jak stanowi bowiem art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przewidziane art. 41 pkt 1 odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy osobom o dochodach przewyższających kryterium dochodowe, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga istnienia wyjątkowych okoliczności. Zaakcentować przy tym także należy, że skoro specjalny zasiłek celowy "może być" i to "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" przyznany (art. 41 ust. 1 ustawy), to ze wskazanej regulacji jasno wynika, że udzielenie zasiłku celowego leży w granicach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszystkie okoliczności istotne dla treści rozstrzygnięcia i dokona wszechstronnej oceny tychże okoliczności (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/20). Uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również kwestię wysokości udzielanego wsparcia. W kontrolowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było to, czy sfinansowanie przez organ pomocy społecznej budowy przyłącza wodociągowego do domu skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu cytowanego wcześniej art. 41 pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, że do takich, szczególnie uzasadnionych przypadków zaliczyć można jedynie przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Chodzi o sytuacje drastyczne, dotkliwe w skutkach i głęboko ingerujące w plany życiowe osoby, wynikające ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 4.10.2023 r., sygn. akt II SA/Lu 508/23). W ocenie Sądu, przedstawionej wyżej cechy i właściwości nie obejmuje przypadek budowy przyłącza wodociągowego. Brak takiego przyłącza nie jest bowiem okolicznością, która wystąpiła nagle i była nie do przewidzenia. Jak celnie stwierdził NSA w wyroku z 13 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 3050/14) "opłacenie budowy przyłącza nie stanowi realizacji niezbędnej potrzeby bytowej, a także nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Wg Sądu, zasadnie więc przyjęły orzekające w kontrolowanej sprawie organy administracji nieistnienie podstaw do sfinansowania kosztów budowy przyłącza wodociągowego w ramach zasiłku celowego specjalnego. W realiach kontrolowanej sprawy dostrzec jednakże trzeba, że z pism składanych przez skarżącą do organu I instancji wynikało, iż woda niezbędna do obsługi jej gospodarstwa domowego pozyskiwana była ze studni. Z pisma skarżącej z 20.03.2023 r. (data prezentaty organu, k. 85 akt adm.) wynika, iż zakup i montaż pompy tłoczącej wodę ze studni do domu skarżącej sfinansował organ I instancji (MOPS). Z pisma tego wynika też, iż skarżąca przed montażem tej pompy pokryła z własnych środków koszt badań wody i - jak stwierdziła - "wszystko było w porządku". Jak wynika z dalszej korespondencji skarżącej z organem, pompa ta miała jednak ulec uszkodzeniu, przy czym skarżąca pierwotnie oczekiwała naprawy przez organ I instancji tego urządzenia, aby następnie zwrócić się o budowę przyłącza wodociągowego do jej nieruchomości (m.in. k. 78, k. 85 akt adm.) twierdząc następnie, że woda ze studni nie nadaje się do spożycia (k. 13 akt sądowych, pismo złożone w postępowaniu administracyjnym). Ta ostatnia okoliczność (o niezdatności do picia wody ze studni), nie wynika z akt sprawy, a dostrzec trzeba, że przeprowadzone badania wody ze studni (na etapie poprzedzającym montaż pompy) miało wskazywać na dobrą jakość tej wody. W istocie więc naprawa lub wymiana pompy tłoczącej wodę ze studni pozwoliłaby rozwiązać problem, z którym skarżąca zwróciła się do organu I instancji w objętej kontrolą sprawie. Niewątpliwie przy tym zakup (naprawa) tejże pompy stanowi wydatek wielokrotnie niższy niż żądana budowa przyłącza wodociągowego, a nadto zakup wskazanego urządzenia i jego montaż w studni celem zapewnienia wody w budynku skarżącej, nie jest obarczony potrzebą spełnienia wielu sformalizowanych warunków, jak to ma miejsce w przypadku budowy przyłącza (np. uzyskaniem zgody sąsiadów na poprowadzenie instalacji przez ich działki, sporządzenie dokumentacji technicznej, itp.). Jak wynika przy tym z akt sprawy, organ I instancji udzielał skarżącej wsparcia przy rozwiązaniu problemu braku wody w jej budynku. To właśnie organ pomocowy zakupił i zamontował w studni skarżącej pompę, jak też i nie uchylał się nawet od podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia wodociągu do domu skarżącej. Dostrzec bowiem trzeba, iż z notatki pracownika socjalnego na k. 53 akt adm. wynika, że skarżącej udzielono pouczeń i informacji dotyczących warunków realizacji przyłącza do jej domu (informację tę przekazano w toku wywiadu środowiskowego w dniu 28.02.2023 r., k. 52). Mimo otrzymania tych informacji skarżąca nie poczyniła efektywnych działań celem pozyskania zgód sąsiadów na budowę spornego przyłącza, jak też nie złożyła wymaganego w takiej sytuacji wniosku o wydanie warunków przyłączenia wody do jej budynku. Zwrócić więc należy uwagę na postawę organu I instancji, który deklarował skarżącej nawet pomoc w zorganizowaniu firmy wykonującej przyłącze wody, jak też nie wykluczał dofinasowania tej inwestycji, nie akceptując zarazem pełnego jej sfinansowania. Przedstawione wyżej okoliczności, choć nierzutujące na trafność kierunku rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy przez organ z przyczyn już wyżej podanych – wskazują jednak, iż MOPS nie pozostawił skarżącej samej i aktywnie dążył do udzielenia jej realnego wsparcia w rozwiązaniu potrzeby bytowej. Okoliczności tej sprawy pozwalają natomiast uznać, że na obecnym etapie, rozwiązania kwestii braku wody w budynku skarżącej poszukiwać należałoby bardziej w przywróceniu funkcjonalności pompy w studni, niż w realizacji przyłącza wodociągowego. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).