I OZ 595/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Po 736/23 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SN-III.7534.5.2023.10 w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Pismem z dnia 27 września 2023 r. (wpływ do organu 29 września 2023 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (dalej "skarżący") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SN-III.7534.5.2023.10 w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności w kwocie 1.262.590,00 zł przyznanego na rzecz [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że podjęcie przez uprawnionego, tj. [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w [...] egzekucji odszkodowania ustalonego przez Starostę Poznańskiego na tak znaczną sumę rodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w obszarze majątkowym Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu stanowiącego samorządową jednostkę budżetową. Wszelkie wydatki zarządu dróg finansowane są z budżetu samorządu Województwa Wielkopolskiego, do którego stosuje się przepisy dotyczące finansów publicznych. W przypadku rozstrzygnięcia niniejszego postępowania na korzyść strony skarżącej bez wątpienia odzyskanie środków finansowych od spółki prawa handlowego będącej podmiotem prywatnym, podatnym na dynamiczną sytuację gospodarczą mogłoby się okazać wysoce utrudnione, rozłożone w czasie czy wręcz niemożliwe. Stanowiłoby to znaczącą szkodę dla budżetu Województwa. Postanowieniem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Po 736/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, że rodzaj obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją na stronę skarżącą nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny. Chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne (zob. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GZ 80/09). W ocenie Sądu, oznacza to, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi wchodzi w grę możliwość zwrotu kwoty zapłaconej przez stronę. Nawet w przypadku jej wyegzekwowania przed rozpoznaniem skargi, późniejsze ewentualne uwzględnienie skargi nie spowoduje nieodwracalnych skutków, gdyż w takim przypadku określona w decyzji należność zostanie skarżącej zwrócona. Istnienia okoliczności, które mogłyby wskazywać na zagrożenie powstania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, w ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała. Za niewystarczające w tym zakresie Sąd uznał powoływanie się na okoliczności podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczące ewentualnych utrudnień w odzyskaniu wypłaconej należności w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji, zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki i z tych względów wniosek nie został uwzględniony. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora – A.S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania i pozostawało ze sobą w ścisłym związku, tj.: a. art. 61 i 3 p.p.s.a. poprzez: - jego błędną wykładnię, polegającą na zastosowaniu wykładni zawężającej co do ogólnych pojęć "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody" i "spowodowania trudnych do odwrócenia skutków", podczas gdy w niniejszej sprawie gdzie podmiotem zobowiązanym jest jednostka organizacyjna Samorządu Województwa Wielkopolskiego, dysponująca finansami publicznymi, a uprawnionym podmiot prywatny, tj. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, dokonanie wykładni przepisu z art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagało ujęcia statusu prawnego stron postępowania znanego Sądowi z urzędu, jako istotnej przesłanki oceny ryzyka wyrządzenia szkody w finansach publicznych, którymi dysponuje Województwo Wielkopolskie, - jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle okoliczności faktycznych i całości materiału zgromadzonego w sprawie, jak również w świetle informacji publicznych dotyczących stanu finansowego uczestnika postępowania, a dostępnych na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości pod adresem: www.ekrs.ms.gov.pl, nie zachodzą pozytywne przesłanki uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji - odmówienie skarżącemu udzielenia ochrony tymczasowej budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegającej na tymczasowym wstrzymaniu wykonalności decyzji ostatecznej dotyczącej wypłaty odszkodowania, pomimo, że skarżąca jako jednostka dysponująca finansami publicznymi w porównaniu do podmiotu gospodarczego prywatnego jakim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jest instytucją wypłacalną i wstrzymanie wykonalności nie spowoduje trwałego uniemożliwienia spółce wyegzekwowania odszkodowania w przyszłości, podczas gdy egzekucja kwoty blisko 1300000 złotych z budżetu skarżącego spowoduje braki istotne dla realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych będących już w toku, b. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niedokonanie oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonalności na podstawie całości informacji i materiału dowodowego, znajdującego się w aktach postępowania, a także poprzez pominięcie faktów notoryjnie znanych, tj. informacji o wysokości kapitału zakładowego [...] sp. z o.o. zawartego w rejestrze przedsiębiorców KRS, czy powszechnie dostępnych informacji o wynikach finansowych [...] sp. z o.o. dostępnych również na ministerialnej stronie ekrs.ms.gov.pl pod zakładką Repozytorium Dokumentów Finansowych; pominięcie okoliczności, że skarżąca jako jednostka dysponująca finansami publicznymi w porównaniu do podmiotu gospodarczego prywatnego jakim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest instytucją wypłacalną i wstrzymanie wykonalności nie spowoduje trwałego uniemożliwienia spółce wyegzekwowania odszkodowania, a tym samym pomijając zasady doświadczenia życiowego i gospodarczego, które winny być elementem oceny wniosku skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: I. uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i rozpoznanie istoty sprawy; ewentualnie o: II. uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu; III. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, wg norm przepisanych, na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art 195 § 2 P.p.s.a., wniesiono o rozważenie przez Sąd I Instancji uchylenia zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący dysponuje środkami publicznymi, przyznanymi mu m.in. przez Samorząd Województwa Wielkopolskiego, co wynika to ze statusu prawnego skarżącego, jak i powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji, tj. zastosowanie ochrony tymczasowej, nie służy zatem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 691/17). Uprawdopodobnienie natomiast zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania przez wnioskodawcę konkretnych okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Odnosząc się do zasadności wniosku w rozpoznawanej sprawie, należy uznać, że wnoszący skargę - Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wykazał, iż spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SN-III.7534.5.2023.10. Istotnym jest, że wykonanie ww. orzeczenia przed rozpoznaniem złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, mogłoby doprowadzić do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Nie ulega wątpliwości, że konieczność zapłacenia przez stronę odszkodowania w ustalonej w decyzji wysokości wiąże się bowiem z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i utratą środków finansowych przeznaczonych na cele określone wcześniej w uchwale budżetowej, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ich niezrealizowania. Ponadto zapłata tak dużej kwoty może spowodować trudności w jej odzyskaniu od podmiotu wywłaszczonego, w przypadku pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia przed sądem. Zauważyć bowiem należy, że Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu jako samorządowa jednostka organizacyjna województwa Wielkopolskiego obowiązana jest w każdym roku budżetowym sporządzić plan finansowy określający wydatki na m.in. remonty i utrzymanie dróg, wynagrodzenia pracowników, pokrycie kosztów mediów, czy kosztów remontów. Plan ten określa również wydatki związane z prowadzonymi inwestycjami własnymi realizowanymi z budżetu Województwa Wielkopolskiego oraz współfinansowanymi ze środków europejskich. Każdy z tych wydatków ma swoje odzwierciedlenie w planie finansowym. Istotnym jest, że odszkodowania za wywłaszczanie nieruchomości wypłacane są z budżetu przeznaczonego na inwestycje własne. Ubocznie wskazać należy, że rację ma Sąd I instancji, iż ustalone na rzecz [...] spółka z o.o. odszkodowanie jest świadczeniem pieniężnym, zaś zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych spełnienie świadczenia w takiej formie z natury rzeczy jest odwracalne. Kwestia ta, jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić bowiem trzeba, że w sprawach o wywłaszczanie nieruchomości źródłem obowiązku dla zapewnienia słusznego odszkodowania musi być przede wszystkim konieczność właściwego wyważenia interesów - publicznego i prywatnego. Obowiązek ten przewiduje wprost art. 7 k.p.a. W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę wysokość odszkodowania przyznanego decyzją Starosty Poznańskiego i utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego należy zauważyć, że interes publiczny przemawia za wstrzymaniem jej wykonania. Z tych przyczyn argumenty podnoszone przez skarżącego zawarte w zażaleniu okazały się uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.