II OSK 1489/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 79/22 w sprawie ze skargi W.K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 79/22, oddalił skargę W.K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wniósł W.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Uchwała została zaskarżona w częściach, które przeznaczają teren działki [...] jedynie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie dopuszczają na terenie działki [...] zabudowy letniskowej. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie: – art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego na skutek przekroczenia władztwa planistycznego oraz nieuzasadnionego, instrumentalnego, niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia uprawnień prawa własności skarżącego w sytuacji, gdy Rada Miejska nie dysponuje nieograniczoną swobodą planistyczną w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a własność oraz wszelkie ograniczone prawa rzeczowe podlegają ochronie prawnej i mogą zostać ograniczone jedynie w drodze ustawy, ale tylko wtedy gdy ograniczenie nie narusza istoty prawa własności; – art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskutek określenia innego przeznaczenia działki o nr [...] w planie miejscowym, aniżeli wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (przez ograniczenie przeznaczenia działki jedynie do realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami Studium; – art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c."), art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, na której teren działki nr [...] przeznaczony został na tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, eliminując możliwość realizacji zabudowy letniskowej zgodnej z zapisami Studium, przez co skarżący pozbawiony został możliwości wykorzystania działki (zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem tj. na cele zabudowy letniskowej). W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar działki skarżącego (działka [...]) oznaczony symbolem MN10 – tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zarzucił, że przedmiotowa uchwała pozbawia skarżącego części posiadanego przez niego zakresu wykonywania prawa własności, czym narusza art. 140 k.c. Podniósł też, że 12 lutego 2013 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. w części wsi J. W załączniku graficznym do Studium działka należąca do skarżącego położona jest w obszarze zabudowy o symbolu 2MN/UTL, który w treści Studium określony jest jako zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej, letniskowej i siedliskowej. Porównanie tego ustalenia z ustaleniem planu miejscowego wskazuje, że pozostaje on – zdaniem skarżącego – w kolizji z treścią Studium. O ile bowiem w Studium na przeważającej części wszystkich działek gruntu nim objętej (we wsi Jaśkowo), możliwa jest zabudowa letniskowa, to już według planu miejscowego zabudowa letniskowa nie jest możliwa na żadnej z działek nim objętych. Świadczy to o całkowitym wyeliminowaniu tego przeznaczenia z terenu objętego planem, co narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto wskazano, że plan miejscowy w tym względzie jest niezgodny z następnymi (po 2013 r.) zmianami Studium, w tym z najnowszą zmianą, przyjętą uchwałą Rady Miejskiej z [...] 2018 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że opracowanie planu miejscowego miało na celu uporządkowanie przestrzeni, wprowadzenie ładu przestrzennego we wsi J., która po roku 2000 zaczęła zmieniać charakter z terenów zabudowy zagrodowej i terenów rolnych, terenów produkcyjnych (teren po byłej farmie zwierząt futerkowych) na tereny zabudowy mieszkaniowej. Coraz więcej mieszkańców i właścicieli działek, ze względu na zakończenie działalności głównie rolniczej, zaczęła bowiem wykorzystywać swoje działki jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazał też, że prace nad planem podjęto w związku uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2006 r., a procedura planistyczna opracowania planu obejmowała wszystkie etapy określone w art. 17 u.p.z.p. W zakreślonych terminach skarżący nie zapoznawał się z projektem planu miejscowego, ani nie brał udziału w przeprowadzonych dyskusjach publicznych i nie składał żadnych uwag do projektu planu. W piśmie z 18 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego, w uzupełnieniu twierdzeń dotyczących naruszenia interesu prawnego skarżącego, przedłożył kopię decyzji Starosty P. o zgłoszeniu sprzeciwu dotyczącego budowy domu letniskowego na działce skarżącego z uwagi na naruszenie ustaleń planu miejscowego. Wskazał, że przedmiotowa decyzja potwierdza naruszenie interesu prawnego przez pozbawienie skarżącego określonych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd poniósł, że kwestionowane ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego, bowiem ograniczają możliwość zabudowy należącej do niego działki tylko do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uniemożliwiając jej zabudowę budynkiem letniskowym, jak chciałby tego skarżący. Jednakże w ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżącego nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Następnie Sąd wyjaśnił, że studium określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego w gminie. Plan miejscowy ma zatem doprecyzowywać zasady wynikające ze Studium, ten zaś wskazuje zabudowę jednorodzinną jako wiodącą funkcję dla obszaru, w którym znajduje się działka skarżącego, natomiast zabudowa pensjonatowa, letniskowa i siedliskowa, została określona jako funkcja dopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy przepisu art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że w żadnym miejscu Studium nie zostało zaznaczone, że dla przedmiotowego obszaru funkcją wiodącą jest zabudowa jednorodzinna. Studium nie zawiera definicji funkcji wiodącej zabudowy, co więcej na stronie 30 Studium zapisano: "(...) 6. Uznając rekreację indywidualną za jedną z najbardziej ekstensywnych form, umożliwiać jej rozwój jedynie tam, gdzie będzie ona w najmniejszym stopniu stanowiła zagrożenie dla ładu przestrzennego, głównie w powiązaniu z istniejącą zabudową wiejską. Głównymi ośrodkami tej formy turystyki powinny być K., S., P. i Ł. w strefie II, P., P., Z., U., W. i J. w strefie III oraz T. w Strefie V." Na stronach 36 i 37 Studium zapisane zostało: "Za zadania o istotnym znaczeniu dla rozwoju gminy uznaje się przede wszystkim: (...) 6. Realizację nowych inwestycji w bazę turystyczną, szczególnie w Z., W., W., J. i Ł." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Związanie ustaleniami studium organów gminy sporządzających, a następnie uchwalających plan miejscowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), prowadzące do tego by plan nie naruszał ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), należy oceniać przy uwzględnieniu charakteru obu aktów planowania gminnego, zaś nieważność tych ustaleń planu, które naruszają ustalenia studium, przy uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy zaznaczyć, że w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, z przepisu tego wynikało, że powodem nieważności uchwały (bądź jej części) w sprawie planu miejscowego jest naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red. Z. Niewiadomski], Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Z kolei plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Zatem jego ustalenia mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, że wiążą one zarówno podmioty władzy publicznej, jak również podmioty pozostające poza strukturą władzy publicznej. Plany miejscowe, będąc elementem systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, muszą pozostawać w zgodności z aktami normatywnymi wyższego szczebla, w tym z ustawami oraz przepisami Konstytucji RP. Nadto, z uwagi na wskazane powyżej przepisy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie mogą naruszać ustaleń studium. Użyty w tym ostatnim przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi w przypadkach, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu odmienne od wskazanego w studium. Przyjęcie w zaskarżonym planie ustaleń dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącego kasacyjnie, funkcji adekwatnej do funkcji podstawowej określonej w Studium, za jaką należy uznać zabudowę jednorodzinną z pominięciem funkcji dopuszczalnych (symbol 2MN/UTL został określony w Studium jako zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej, letniskowej i siedliskowej), wypełnia dyspozycję zawartą w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i nie tylko nie narusza zasad sporządzania planu, ani też nie narusza istotnie trybu jego sporządzania, ale wpisuje się w te ustalenia. W tych bowiem okolicznościach przeznaczenia działki skarżącego pod zabudowę jednorodzinną nie sposób uznać za przeznaczenie sprzeczne z ustaleniami Studium. Z tych też względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało uznać za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.