II SA/Ol 46/23

SENTENCJA Dnia 30 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Ryn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 listopada 2022 roku nr PN.4131.413.2022 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w Gminie Ryn - oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miejska w Rynie podjęła 26 października 2022 r. uchwałę nr XVLIII/386/22 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych w Gminie Ryn. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 listopada 2022 r. stwierdził nieważność załącznika do ww. uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 Wojewoda stwierdził, że z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm., dalej: u.s.g.), jednoznacznie wynika, że organem uprawnionym do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy jest rada gminy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania o charakterze kategorycznym "określa" oraz wskazanie konkretnej formy "uchwała rady gminy" powoduje, że tych kompetencji rada gminy nie może scedować na wójta gminy. Z uwagi na powyższe organ zakwestionował § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, którym Rada Miejska w Rynie postanowiła, że upoważnia Burmistrza Miasta i Gminy Ryn do określenia w drodze zarządzenia szczegółowych zasad oraz trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lit. b, d, e, f i g. Zdaniem organu nadzoru ww. postanowienia naruszają przytoczoną powyżej normę kompetencyjną, co skutkuje koniecznością wyeliminowania § 3 ust. 2 załącznika do ww. uchwały z obrotu prawnego. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Ryn, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów procesu i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdziła w uzasadnieniu skargi, że Rada Miejska określiła ogólną kompetencję, dającą możliwość Burmistrzowi określenia zarządzeniem zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych w określonych przypadkach. Tworząc określony przepis, Rada Miejska wypełniała dyspozycję określoną w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który upoważnia radę do stanowienia o kierunkach działania burmistrza, co upoważnia do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających, w jaki sposób i w jakich formach i w jakim terminie ma to działanie być przez wójta podejmowane (por. wyrok NSA z 19.09.2017 r., sygn. II GSK 3514/15). Rada Miejska Ryn upoważniła zatem organ wykonawczy do wydania aktu, określającego pewne szczegółowe zasady dostosowane do określonego stanu faktycznego. Nie powinno budzić wątpliwości, że Rada Miejska posiada taką dyspozycję. Nie można także zarzucić, że nie wypełniła swego obowiązku, tworząc zasady przeprowadzania konsultacji. Jednocześnie nie powinno budzić wątpliwości, że wydając zarządzenie, organ wykonawczy musi zachować jego zgodność z uchwałą rady. W ocenie skarżącej, formułowanie zasad przeprowadzania konsultacji społecznych nie zostało określone jako wyłączna kompetencja rady miejskiej, co oznacza, że może ona przenieść tę kompetencję na organ wykonawczy, tak jak zostało to określone w ww. uchwale. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewoda zgodził się ze skarżącą, że uchwały podejmowane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. mają charakter wewnętrzny (aktu kierownictwa wewnętrznego skierowanego do wójta), gdyż zawierają jedynie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Zauważył, że podstawą prawną uchwalenia zakwestionowanego załącznika do uchwały był art. 5a ust. 2 tej ustawy. Przepis ten zakłada, że rada gminy określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wojewoda wyjaśnił, że pojęcie "tryb" rozumiany jest m.in., jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" ("Słownik Języka Polskiego", pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). W języku prawniczym oznacza on najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r" sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz.U. z 2000/110/1178). Oznacza to, że przez "tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami" należy rozumieć określony sposób (model) postępowania mieszkańców, prowadzący do wyrażenia opinii, zdania czy stanowiska mieszkańców w danym przedmiocie. Natomiast termin "zasady" rozumiany jest jako "prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; też: formuła wyjaśniająca to prawo", "norma postępowania", "ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach", "podstawa funkcjonowania lub konstrukcji czegoś" (cyt. "Słownik Języka Polskiego", t. III.). Zasady w ujęciu języka prawnego wyrażają z reguły wartości, które prawodawca uważa za szczególnie doniosłe i co do których chce, by były respektowane przy realizowaniu określonej instytucji prawnej, tu: w procesie przeprowadzanych konsultacji społecznych. Przy czym zarówno zasady jak i tryb jak wynika z normy przepisu upoważniającego - powinny dotyczyć tylko i wyłącznie czynności prawnej, którą są konsultacje z mieszkańcami. Powyższe, w ocenie organu nadzoru, przemawia za uznaniem, że uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowią akt prawa miejscowego i taki charakter prawny ww. uchwale nadała również Rada Miejska w Rynie. Podkreślił, że w świetle art. 87-94 Konstytucji akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a normy kompetencyjne uprawniające do wydania aktu prawa miejscowego powinny być interpretowane w sposób literalny. Zakazane jest bowiem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Działanie bez delegacji ustawowej lub z jej przekroczeniem stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego danej regulacji. W ocenie organu nadzoru ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości scedowania ww. uprawnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, na organ wykonawczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18 publ. pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, publ. CBOSA). W związku z powyższym w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Uchwała, która została poddana ocenie organu nadzoru, wydana została na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że określenie trybu i zasad konsultacji z mieszkańcami możliwe jest wyłącznie w formie uchwały rady gminy. Uchwała ta może mieć zarówno charakter abstrakcyjny (tj. określać formę oraz zasady organizacji i przeprowadzania wszystkich konsultacji społecznych na terenie gminy), jak i indywidualny (tj. określać formę oraz zasady organizacji i przeprowadzania konkretnych konsultacji). Pojęcie zasad i trybu odnosi się każdorazowo wyłącznie do określenia procedury konsultacyjnej, a więc opisu sposobu przeprowadzenia tych konsultacji, z uwzględnieniem obowiązujących uregulowań aktów wyższego rzędu, bez względu na charakter uchwały. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy (zob. M. Mączyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 5a, Lex-el.). W zakwestionowanym przez organ nadzoru § 3 ust. 2 Rada Miejska uchwaliła, że upoważnia Burmistrza Miasta i Gminy Ryn do określenia w drodze zarządzenia szczegółowych zasad oraz trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lit. b, d, e, f i g. Zasadny jest więc zarzut Wojewody, że przepisem tym Rada Miejska scedowała na organ wykonawczy własną wyłączną kompetencję do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych. Nie jest sporne w sprawie, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przypomnieć zatem należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 7 Konstytucji RP). Wszystkie akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. W konsekwencji, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego, zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są w konsekwencji: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Postanowienia ww. uchwały jako aktu prawa miejscowego nie mogą więc wykraczać poza zakres upoważnienia określonego w art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustawodawca w tym przepisie bezspornie nie przewidział możliwości scedowania kompetencji rady gminy do określenia trybu i zasad konsultacji z mieszkańcami na organ wykonawczy gminy. Skoro zabronione jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, to bez znacznie jest okoliczność, że ustawodawca nie zastrzegł w tym przepisie, że jest to kompetencja "wyłączna" organu stanowiącego gminy. Możliwości takiej, wbrew wywodom zawartym w skardze, nie przewiduje również art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Jak wyjaśnił NSA w powołanym w skardze wyroku NSA z 19 września 2017 r., sygn. II GSK 3514/15 (publ. CBOSA), przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na "stanowienie o kierunkach działania wójta", a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy. Z ww. przepisu nie wynika więc możliwość przekazywała uprawnień do stanowienia aktu prawa miejscowego na organ wykonawczy gminy. Rada Miejska bez podstawy prawnej upoważniła zatem Burmistrza do określenia w drodze zarządzenia szczegółowych zasad oraz trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lit. b, d, e, f i g. Powyższe przesądza o prawidłowości oceny Wojewody, że § 3 ust. 2 załącznika do ww. uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.