I OSK 1934/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 206/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 11 grudnia 2020 r. nr SKO.4161.13.2523.2020 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie solidarnie na rzecz [...] i [...] kwotę 394 (trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 206/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi [...] i [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 11 grudnia 2020 r. nr SKO.4161.13.2523.2020 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy Tarnowiec z dnia 6 listopada 2020 r. znak GN.6830.2.2019; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządził zwrot z kasy WSA w Rzeszowie na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwoty 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej też SKO, Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Tarnowiec z dnia 6 listopada 2020 r., o ustaleniu wysokości kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] będącą własnością Gminy Tarnowiec, z nieruchomością położoną w obrębie Potakówka, stanowiącą działkę o nr [...], będącą własnością [...] i [...]. Wysokość kosztów postępowania została przez w/w organ ustalona w wysokości 4920 zł. W pkt 2 postanowienia Wójt zobowiązał do uiszczenia po połowie podanych wyżej kosztów, tj. 2460 zł, Gminę Tarnowiec oraz [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarówno Gmina Tarnowiec jak również żalący się byli stronami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Uznać zatem należy, iż postępowanie toczyło się w ich interesie, co na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia wszystkich stron kosztami procesu, nawet jeśli postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało wszczęte z urzędu. Koszt rozgraniczenia działek został określony przez uprawnionego geodetę na kwotę 4920 zł. Ponieważ strony nie uzgodniły przebiegu granic to zasadne jest twierdzenie, że granice nieruchomości są sporne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie wnieśli [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w pełni zgodzić się należy ze skarżącymi, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wszczętego z urzędu ponosi organ rozgraniczenia. Nie jest bowiem dopuszczalne obciążenie stron kosztami postępowania wszczętego z urzędu, jeżeli jego strona nie wnioskowała o jego przeprowadzenie. W sprawie miało więc miejsce istotne naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm., dalej "pgik", ustawa). Zwrócić także należało uwagę na mocno sygnalizowaną w skardze kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego wynikającą z faktu złożenia przez Strony skarżące pozwu o ochronę prawa własności do działki o nr [...], na skutek działań inwestycyjnych Gminy Tarnowiec – przebudowa drogi gminnej. O wszczęciu tego postępowania przed Sądem Rejonowym w Jaśle miał wiedzę Wójt Gminy Tarnowiec, jako że jest z mocy ustawy organem reprezentującym w postępowaniach sądowych jednostkę samorządu gminnego. Pozew do sądu powszechnego został skierowany przez skarżących pismem z dnia 18 czerwca 2019 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem Wójta Gminy Tarnowiec z dnia 19 sierpnia 2019 r., rozpoczęło się już po zawiśnięciu przed Sądem Rejonowym sprawy o ochronę prawa własności wraz z roszczeniem procesowym o ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami o nr. [...] i [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w związku z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm., dalej "pgik"), art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "kpa") oraz art. 152 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej "kc"), poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż postępowanie rozgraniczeniowe, którego przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność gminy, prowadzone przez jej organ wykonawczy, jest postępowaniem prowadzonym z urzędu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pgik, i uznanie, iż przepis procesowy dotyczący ustalenia kosztów tego postępowania i ich podziału na strony postępowania nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, podczas gdy przedmiotowe postępowanie nie było postępowaniem prowadzonym z urzędu, o którym stanowi art. 30 ust. 2 pgik. Również generalna zasada podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego na strony, wynikająca z art. 152 kc, nie została wyłączona; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, w związku z art. 36 pgik, poprzez błędne przyjęcie braku możliwości prowadzenia jednoczesnego postępowania rozgraniczeniowego oraz o ochronę własności co do tych samych nieruchomości i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie konkurencyjności tych trybów oraz nadrzędności sądowego postępowania windykacyjnego i dokonanego tam subsydiarnego aktu rozgraniczenia nieruchomości, podczas gdy zasadą jest, iż ustalenie przebiegu granicy winno nastąpić w toku postępowania rozgraniczeniowego, zaś wyjątkowo jedynie w toku procesu o ochronę własności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli [...] i [...] dochodząc jej oddalenia, rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed organami administracyjnymi postępowanie rozgraniczeniowe toczyć się może na wniosek strony lub z urzędu. Organ administracyjny prowadzący postępowanie zobowiązany jest do ustalenia w drodze postanowienia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty tego postępowania są określane na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają między innymi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było z urzędu, o czym możemy ustalić na podstawie postanowienia Wójta Gminy Tarnowiec z dnia 6 listopada 2020 r., a także w decyzji Wójta Gminy Tarnowiec z dnia 13 sierpnia 2020 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy Sądowi Rejonowemu w Jaśle. Nie było to również postępowanie prowadzone w interesie skarżących, ani tym bardziej na ich wniosek, skoro co również wynika z decyzji Wójta Gminy Tarnowiec z dnia 13 sierpnia 2020 r. realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci przebudowy drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce o nr [...], w miejscowości Potakówka stanowiła według Organu podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu z uwagi na obowiązek ochrony interesu społecznego wynikłego z dążenia do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej Gminy Tarnowiec. Zgodzić się należy także z Sądem I instancji, odnośnie dopuszczalności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego wynikający z faktu złożenia przez Strony skarżące pozwu o ochronę prawa własności do działki o nr [...]. O wszczęciu tego postępowania przed Sądem Rejonowym w Jaśle miał wiedzę Wójt Gminy Tarnowiec, jako że jest z mocy ustawy organem reprezentującym w postępowaniach sądowych jednostkę samorządu gminnego. Pozew do sądu powszechnego został skierowany przez skarżących pismem z dnia 18 czerwca 2019 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem Wójta Gminy Tarnowiec z dnia 19 sierpnia 2019 r., rozpoczęło się więc już po zawiśnięciu przed Sądem Rejonowym sprawy o ochronę prawa własności wraz z roszczeniem procesowym o ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...]. Z chwilą powstania stanu zawisłości sprawy o ochronę prawa własności, nie było więc dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym wydanie przez organ gminy decyzji administracyjnej o ustaleniu granic nieruchomości. Co słusznie skonstatował Wójt wydając decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Niedopuszczalność drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawie trwa do dnia prawomocnego zakończenia sprawy ochrony własności. Wójt Gminy Tarnowiec wskutek powstania sprawy cywilnej przed Sądem Rejonowym w Jaśle został pozbawiony kompetencji do rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę o nr. [...] z działką skarżących o nr [...]. Zainicjowanie sporu o ochronę własności wyeliminowało możliwość dokonywania rozgraniczenia w trybie administracyjnym, a tym samym wyeliminowało ponoszenie kosztów tego rozgraniczenia przez uczestniczące w nim strony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1751/21; 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2211/14 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, zarówno kwestia wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym o ochronę prawa własności odnośnie spornych działek (a tym samym zasadnego umorzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta), jak i wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie kosztów w tej sprawie prowadzi do konkluzji, że obydwa zarzuty kasacyjne są chybione. Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powoływanymi konkretnymi przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 11 grudnia 2020 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).