II SA/Ke 582/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Złotej z dnia 30 marca 2004 r. nr I/6/2004 w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw stwierdza nieważność § 24 ust. 1 i 2 załączników nr 1-14 do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu 30 marca 2004 r. Rada Gminy w Złotej, działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 142 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr I/6/2004, przyjmując: 1. Statut Sołectwa Biskupice, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały. 2. Statut Sołectwa Chroberz, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały. 3. Statut Sołectwa Kostrzeszyn, stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały. 4. Statut Sołectwa Miernów, stanowiący załącznik Nr 4 do uchwały. 5. Statut Sołectwa Niegosławice, stanowiący załącznik Nr 5 do uchwały. 6. Statut Sołectwa Nieprowice, stanowiący załącznik Nr 6 do uchwały. 7. Statut Sołectwa Pełczyska, stanowiący załącznik Nr 7 do uchwały. 8. Statut Sołectwa Probołowice, stanowiący załącznik Nr 8 do uchwały. 9. Statut Sołectwa Rudawa, stanowiący załącznik Nr 9 do uchwały. 10. Statut Sołectwa Stawiszyce, stanowiący załącznik Nr 10 do uchwały. 11. Statut Sołectwa Wola Chroberska, stanowiący załącznik Nr 11 do uchwały. 12. Statut Sołectwa Wojsławice, stanowiący załącznik Nr 12 do uchwały. 13. Statut Sołectwa Złota, stanowiący załącznik Nr 13 do uchwały. 14. Statut sołectwa Żurawniki, stanowiący załącznik Nr 13 do uchwały. W treści § 24 każdego z ww. statutów postanowiono, że cyt.: "1. Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa , podsołtysa i rady sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. 2. O ile w wybranym terminie nie uzyskano wymaganej liczny mieszkańców, wybory w nowym terminie to jest w godzinę później w tym samym dniu, mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu." W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie zarzucił jej istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji oraz art. 35, art. 36 i art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 24 ust. 1 i ust. 2 każdego z ww. załączników ograniczenia w postaci zapisu, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa, podsołtysa i Rady Sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnianych mieszkańców sołectwa – co stanowi regulację sprzeczną z ww. przepisami, gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa żadnego kworum, a także ustawa nie wskazuje, iż odstąpienie od wymaganego kworum jest możliwe dopiero w kolejnym głosowaniu, jak to wynika z uchwalonego ust. 2. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głodowaniu tajnym i bezpośrednim. Powyższy przepis zawiera regulacją kompletną i nie wprowadza żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Tym samym, wprowadzenie w zakwestionowanych statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej – jak wskazał tut. Sąd w wyroku z 18 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 677/22. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów, tj. § 24 ust. 1 i ust. 2, załączników do powołanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując – w sposób ogólny – że stanowisko Prokuratora nie znajduje uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3). Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie należało uwzględnić zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającego na wprowadzeniu w treści § 24 załączników nr 1-14 do zaskarżonej uchwały (dotyczących statutów poszczególnych sołectw) ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa, podsołtysa i Rady Sołeckiej poprzez wymóg obecności co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa (ust. 1) oraz, o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganej liczby mieszkańców, możliwości przeprowadzenia wyborów w nowym terminie, bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, w tym samym dniu, w godzinę później (ust. 2). W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W zakresie kworum dotyczącym ważności wyborów sołtysa czy rady sołeckiej jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. – z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim – jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Brak było zatem podstaw prawnych do wprowadzenia w kontrolowanych statutach zapisów dotyczących kworum uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa jako warunku ważności wyboru sołtysa i Rady Sołeckiej, jak również zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum w nowym terminie. Uprawnione jest twierdzenie, że w świetle regulacji ustawowej frekwencja nie ma znaczenia dla ważności wyboru sołtysa i Rady Sołeckiej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.