II OZ 732/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. i M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 518/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr WI-I.7840.1.28.2023.PK w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. 2 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 518/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr WI-I.7840.1.28.2023.PK w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że ww. decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania m.in. K. S. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 11 stycznia 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę placu zabaw przy ul. [...] w R., gmina P. (jednostka ewidencyjna: P. [...], obręb ewidencyjny: R. [...], działka nr [...]). Na powyższą decyzję organu odwoławczego K. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę placu zabaw organ pierwszej instancji na każdym etapie postępowania udzielał odstępstw od ustaleń obowiązujących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Zdaniem skarżących projektowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją podstawową terenów o symbolu MR. W tym zakresie skarżący wskazali, że przed zakupem działki pod budowę domu jednorodzinnego starannie sprawdzili, jakie obiekty mogą powstać w ich sąsiedztwie, jednak żaden z urzędników nie uświadomił ich, że w przypadku uzyskania odstępstw od m.p.z.p. w sąsiedztwie ich domu mogą powstać praktycznie wszelakiego rodzaju obiekty. W ocenie skarżących zamierzenie inwestycji nie spełnia wymogów dotyczących odległości od linii rozgraniczających ulicę i odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tym zakresie wskazano, że budowa wewnętrznego ogrodzenia panelowego jest nadużyciem ze strony gminy w celu uzyskania odstępstwa od wymogów w zakresie wymaganych odległości od okien budynków na sąsiednich działkach, jak również odległości od ulicy (względy bezpieczeństwa bawiących się dzieci obok drogi). Skarżący zwrócili następnie uwagę na okoliczność, że nie można stwierdzić, jaki hałas powodują użytkownicy placu zabaw. Normy zaś określają, że użytkownicy placu zabaw generują hałas na poziomie 85 dB, co czyni takie sąsiedztwo uciążliwym dla okolicznych mieszkańców i naraża ich na brak odpowiednich warunków do zamieszkiwania, pracy i odpoczynku. Skarżący podali, że na etapie przystąpienia do sporządzania m.p.z.p. gminy P. wnioskowali o niepodejmowanie zmiany funkcji działek nr [...] i [...], która umożliwiałaby powstanie na nich obiektów sportowo-rekreacyjnych lub budynków wielorodzinnych, jednak wnioski te nie zostały wzięte pod uwagę. Tym samym, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę placu zabaw stanowi przejaw dyskryminacji skarżących, nieposzanowania ich praw, pozbawienia prawa do życia i odpoczynku, jak również może narazić ich na utratę zdrowia i mienia (na placu w godzinach wieczornych mogą gromadzić się osoby nietrzeźwe lub posiadające złe zamiary). Końcowo zarzucono, że występując o pozwolenie na budowę placu zabaw gmina nie wzięła pod uwagę, że w odległości około 45 m od planowanej inwestycji od 10 lat znajduje się pasieka pszczół miodnych. Zdaniem skarżących sąsiedztwo roju pszczół dla bawiących się dzieci może być zagrożeniem zdrowia i życia. Użądlenie pszczoły może być przyczyną wystąpienia silnej reakcji uczuleniowej lub wstrząsu anafilaktycznego, który może doprowadzić w skrajnym przypadku do śmierci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", i wskazał, że w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę Sąd zobowiązany jest uwzględnić zarówno interes skarżącego, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać inwestora, jak i pozostałe strony postępowania. W przypadku konfliktu interesów Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że sam fakt udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż wprawdzie decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo wykazać oraz uzasadnić ich wystąpienie w stosunku do składającego wniosek. Nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków o charakterze nieodwracalnym. Sąd wskazał, że inwestor ma prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. W judykaturze wskazuje się, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego (zob. postanowienia NSA: z 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 117/22, z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OZ 531/20, z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1219/17, czy z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OZ 1461/17). Sąd zwrócił uwagę, że uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący argumentowali, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę placu zabaw organ pierwszej instancji na każdym etapie postępowania udzielał odstępstw od ustaleń obowiązujących w m.p.z.p. Skarżący nie wykazali natomiast, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Tymczasem, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji należy pamiętać o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji. Dlatego też skarżący nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do ogólnikowych twierdzeń, lecz powinien precyzyjnie wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji i ich potencjalne konsekwencje (zob. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OZ 163/23). Sąd wskazał, że przekonanie strony skarżącej o wadze podniesionych w skardze zarzutów nie jest wystarczającym argumentem, aby uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Stanowisko strony skarżącej, że skarżone orzeczenie jest merytorycznie niesłuszne i narusza prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 p.p.s.a. Na tym etapie postępowania Sąd nie ocenia bowiem prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że przeprowadzenie prac budowlanych przez inwestora na podstawie zaskarżonej decyzji, a tym samym powstanie placu zabaw bezpośrednio sąsiadującego z ich domem wywoła u nich trudne do przewidzenia problemy zdrowotne natury psychicznej, ze względu na narażenie na hałas, uciążliwe sąsiedztwo i nieustanny stres, bez możliwości zaznania odpoczynku w ciągu dnia i w nocy. Wskazano, że funkcjonowanie w nieustającym stresie spowodowanym zagrożeniem powstania placu zabaw już przyczynia się do pogłębiania się u nich nerwicy i stanów depresyjnych trudnych do odwrócenia w skutkach. Podniesiono też, że ostatnio zapadło kilka wyroków dotyczących nakazów rozbiórki wybudowanych już placów zabaw, tym samym narażając gminy na niegospodarne zarządzanie środkami publicznymi, co również skarżący uznali za uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać należy, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zawartości skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżących zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zawiera natomiast uzasadnienia. Stwierdzić zatem należy, że skarżący nie uprawdopodobnili wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazali bowiem, ani nie udokumentowali konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Należy wyjaśnić, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie dokonuje oceny jej legalności i nie odnosi się do meritum sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Poza oceną w niniejszym postępowaniu wpadkowym pozostaje więc podnoszona przez skarżących argumentacja skargi, zmierzająca do wykazania, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z prawem, a tym samym, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Sąd dokonuje jedynie oceny zasadności wstrzymania wykonania decyzji w kontekście możliwości zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Dopiero w zażaleniu skarżący podnieśli, że powstanie placu zabaw bezpośrednio sąsiadującego z ich domem wywoła u nich trudne do przewidzenia problemy zdrowotne natury psychicznej, ze względu na narażenie na hałas, uciążliwe sąsiedztwo i nieustanny stres, bez możliwości zaznania odpoczynku w ciągu dnia i w nocy. Wskazać wobec tego należy, że przytoczenie okoliczności uzasadniających w ocenie skarżących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem postanowienia Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jak to już wyżej wskazano, skarżący nie poparli wniosku żadną argumentacją. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.