II SA/Ol 988/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 30 kwietnia 2019 r. J.C. ( dalej jako: skarżąca ) zgłosiła do Starostwa Powiatowego [...] zamiar wykonania budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5 x 7 metrów, o konstrukcji drewnianej, pokryciu dachu gontem czerwono-brązowym z poddaszem nieużytkowanym na działce [...]. W wykonaniu postanowienia z 14 maja 2019 r., skarżąca pismem z dnia 5 czerwca 2019 r., uzupełniła brakujące dokumenty, szkice i wyjaśnienia. Decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r., Starosta [...] ( dalej jako: organ I instancji lub Starosta ) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postanowienie z dnia 14 maja 2019 r. nie zostało uzupełnione w całości. Nie określono warunków ochrony p/poż., mając na uwadze § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, że odległość projektowanego budynku od granicy lasu powinna wynosić co najmniej 12 metrów. Zaprojektowany budynek został usytuowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 sierpnia 2002 r. i oznaczonym symbolem 14M w bliskim sąsiedztwie działki [...], oznaczonej symbolem 3LS – teren bez prawa zabudowy przeznaczony pod las. Nadto budynek na działce sąsiedniej [...], wykonany jest z drewna i zlokalizowany w odległości ok. 4m od budynku objętego zgłoszeniem. W konsekwencji Starosta stwierdził, że budynek został usytuowany niezgodnie z § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji wskazał też na postanowienia art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jako podstawę wniesienia sprzeciwu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy inne przepisy tego rozporządzenia tj. § 272 ust. 2 oraz 213 ust. 1a stanowią przepisy wyłączające jego stosowanie do budynków rekreacji indywidualnej. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 9, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez rzetelnego rozpoznania stanu faktycznego sprawy i zastosowania odpowiednich przepisów. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji naruszył również art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak racjonalnego uzasadnienia swojego stanowiska. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ( dalej jako: organ odwoławczy lub Wojewoda ) decyzją z dnia 9 września 2019 r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że planowana lokalizacja budynku narusza ustalenia usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe w zakresie odległości między: - zewnętrznymi ścianami budynków, tj. § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej [...] (zaprojektowano 4 m, a ma być 8 m); - do granicy lasu na dz[...] (zaprojektowano 8 m, a ma być 12 m). W sprawie nie można zaś skorzystać z § 271 ust. 8a rozporządzenia. W wywiedzionej skardze do Sądu, skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Ol 881/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że odległość do granicy lasu dotyczy budynków o określonej kategorii natomiast organy nie określiły, do jakiej kategorii należy budynek, który chce wybudować skarżąca. W rozporządzeniu przewidziano również szereg możliwości zmniejszenia wymaganej odległości. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej prze Wojewodę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. w sprawie II OSK 1097/20 uchylił pkt I zaskarżonego wyroku w części obejmującej uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciłyby kompetencję do rozstrzygania sprawy na skutek upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda rozpatrując ponownie sprawę decyzją z 7 września 2023 r. kolejny raz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowy budynek przeznaczony jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w czasie okresowego wypoczynku, dlatego należy zakwalifikować go do kategorii ZL. Możliwość zmniejszenia odległości istnieje jedynie dla budynków, dla których da się ustalić odporność ogniową ich przegród bądź wyposażenie stref pożarowych budynku w urządzenia gaśnicze. Tak więc brak jest przepisu umożliwiającego zmniejszenie odległości. W rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest jednak to czy spełnione są przepisy w sprawie warunków technicznych, gdyż zmienił się stan faktyczny sprawy, ponieważ roboty budowlane objęte zgłoszeniem z 30 kwietnia 2019 r. zostały rozpoczęte pomimo wniesionego sprzeciwu, w lipcu 2019 r. W wywiedzionej skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w konsekwencji powielenie przez organ II instancji argumentacji pierwszo-instancyjnej, bez odniesienia się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu ( ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy), z pominięciem uwag zawartych w wyroku W.S.A. w Olsztynie z 16 stycznia 2020 r. wskazującego, iż organy w żaden sposób nie wyjaśniły, do której kategorii i na jakiej podstawie zaliczyły budynek, którego dotyczy postępowanie i czy w ogóle należy on do którejkolwiek kategorii, biorąc pod uwagę postanowienia przepisów § 209 i nast. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zaś takie ustalenie jest podstawą prawidłowego zastosowania § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia, jak również obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi uwypuklone zostało to, że organ II instancji nie odniósł się do obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w żaden sposób nie wyjaśnił do której kategorii i na jakiej podstawie zaliczył budynek, którego dotyczy postępowanie. Obecnie istnieje możliwość budowania domków letniskowych do 70 m2 na podstawie zgłoszenia, czyli bez konieczności ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1364 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji 7 września 2023 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ odwoławczy wykonał wszystkie zalecenia wynikające z wyroku W.S.A. w Olsztynie z 16 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Ol 881/19, choć z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy nie ciążył już na nim ten obowiązek w sposób bezwzględny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2023 r. w sprawie III OSK 3067/21 stwierdził, iż związanie oceną prawną nie oznacza, że kontrola sądu administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę ogranicza się wyłącznie do kontroli zastosowania się organu do oceny prawnej sformułowanej w uprzednio wydanym wyroku. Jest to szczególnie istotne, gdy ocena prawna dotyczyła stanu faktycznego i jego braków. Kontrola ponownie wydanej decyzji nie może prowadzić do sprzeczności z uprzednio wyrażoną oceną prawną, ale może tę ocenę uzupełniać, chociażby na skutek uzupełnienia materiału dowodowego przez właściwy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W sposób podobny wypowiedział się W.S.A. w Kielcach w wyroku z 13 grudnia 2023 r. wydanym w sprawie II SA/Ke 639/23 kiedy stwierdził, że użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie ocena prawna należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie organu i sądu I instancji ocena prawną dokonaną przez ten sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje zatem kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu ( oba orzeczenia dostępne CBOSA ). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela przedstawione wyżej poglądy i stwierdza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób istotny różnił się od tego jaki za istniejący przyjął sąd wydając wyrok w dniu 16 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Ol 881/19. W pierwszej kolejności zasadnym jest przypomnienie, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która inaczej usystematyzowała roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Przy czym zgodnie z art. 25 tej noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 51), dalej jako: "p.b." pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa wymienionych obiektów wymaga zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., zgłoszenie takie jest wymagane również w aktualnie obowiązującym prawie budowlanym. Nie jest to zresztą kwestia budząca jakiekolwiek rozbieżności w przedmiotowej sprawie, gdyż stanowisko organów i skarżącej wydaje się być zbieżne – stwierdzające, że dokonanie zgłoszenia było konieczne. Art. 30 ust. 5 p.b stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zgodnie z art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W niniejszej sprawie Starosta decyzją z 11 czerwca 2019 r. zgłosił sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego budowy budynku rekreacji indywidualnej, skarżąca nie zgodziła się z tą decyzją i 2 lipca 2019 r. wniosła odwołanie, które zostało rozpoznane 9 września 2019 r., w sposób dla niej negatywny. Skarżąca nie oczekiwała jednak nawet na rozpoznanie odwołania, gdyż w lipcu 2019 r. wykonała fundamenty zgłaszanego budynku, natomiast pozostała jego część wykonana została od lipca 2022 r. Tak więc skarżąca wybudowała przedmiotowy budynek pomimo zgłoszonego sprzeciwu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, wniósł sprzeciw z zachowaniem terminu, co determinuje uznanie, że strona skarżąca nie była uprawniona do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych, a skoro zaczęła je realizować, to organ odwoławczy, po procesowym potwierdzeniu tejże okoliczności, zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu, przyjmując, że jest on uzasadniony dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Nie budzi wątpliwości sądu formułowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek, zgodnie z którym przystąpienie do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przez inwestora, pomimo wniesienia sprzeciwu, jest działaniem odpowiadającym normie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., jako że roboty budowlane w takich warunkach muszą być traktowane jako naruszające "inne przepisy", tj. art. 30 ust. 5 p.b. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 245/18 – dostępny w CBOSA). Powyższa okoliczność była wystarczająca do utrzymania przez organ odwoławczy decyzji o wniesionym sprzeciwie, tym niemniej podkreślić należy, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił okoliczności podniesione w uzasadnieniu wyroku W.S.A. w Olsztynie z 16 stycznia 2020 r. Stwierdzić należy, że wywody organu odwoławczego w tym zakresie są zasadne, choć nawet gdyby tak nie było, to z uwagi na przystąpienie do wykonania budynku rekreacji indywidualnej pomimo zgłoszonego sprzeciwu odwołanie i następnie skarga nie mogłyby być uwzględnione. Zgłaszany budynek przeznaczony jest do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ( pobyt ludzi ), musi być zatem zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL. W przepisie § 271 ust. 8 rozporządzenia ustalona została minimalna odległość budynków ZL od granicy lasu i brak jest przepisów umożliwiających zmniejszenie tej odległości, gdyż § 271 ust. 8a rozporządzenia nie ma tu zastosowania Podobnie jeżeli chodzi o odległość pomiędzy budynkami (§ 271 ust. 6, 7, i 9 ), brak jest tu odesłania do § 271 ust. 8 rozporządzenia i tym samym brak jest możliwości zmniejszenia odległości między budynkami. Tak więc Wojewoda wyjaśnił kwestie wskazane przez sąd w wyroku w sprawie II SA/Ol 881/19, choć tak jak wcześniej podkreślono podstawowe znaczenie miało przystąpienia do robót budowlanych pomimo zgłoszonego sprzeciwu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.