II GSK 943/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 93/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr SKO.41/4286/DR/2019 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 20 listopada 2019 r. nr IM-V.8070.525.1.2019.DW; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Stowarzyszenia P. w L. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 93/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Stowarzyszenia P. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 7 listopada 2019 r. Stowarzyszenie P. w L. (dalej "Stowarzyszenie") zwróciło się do Marszałka Województwa Lubelskiego o dopuszczenie jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K.B. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: [...]. Stowarzyszenie wskazało, że wszczęte postępowanie jest zbieżne z zakresem działania członków Stowarzyszenia i powołując się na cele statutowe, uzasadniało konieczność udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Według strony, postępowanie mogło naruszyć normy prawne wyrażone w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; dalej "u.t.d."). Postanowieniem z 20 listopada 2019 r. Marszałek Województwa Lubelskiego odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji uznał, że Stowarzyszenie nie działoby w interesie społecznym, lecz w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób (podmiotów) prowadzących działalność konkurencyjną wobec strony postępowania, tj. w interesie samych członków Stowarzyszenia, którymi są przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Zdaniem organu, udział organizacji społecznej, której członkami jest określona liczba przewoźników w niej zrzeszonych, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uprawnień innego konkurencyjnego przewoźnika niebędącego członkiem tej organizacji był sprzeczny z pojęciem interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a."). WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że Stowarzyszenie nie wykazało, by jego udział w postępowaniu leżał w interesie społecznym. Sąd nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia, że wykazało ono zaistnienie przesłanki interesu społecznego, gdy jedynie twierdziło, że dysponuje wiedzą w kwestiach objętych swoimi celami oraz przedmiotem postępowania, do którego żąda dopuszczenia. Stowarzyszenie powinno wykazać, jakimi danymi dysponuje i jak te dane będą wpływać na wydanie zezwolenia. Sąd uznał, że nie była dowolna ocena organu, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu był uzasadniony nie interesem społecznym, a interesem jego członków, gdyż głównym celem stowarzyszenia było reprezentowanie interesów zbiorowych członków stowarzyszenia wobec organów władzy publicznej (§ 6 pkt 1 Statutu). Cele te miały priorytet nad innymi dodatkowymi celami. Nie zmieniło tej oceny nawet ogólne wskazanie na działanie na rzecz poszanowania zasad uczciwej konkurencji czy też kreowanie pozytywnych opinii o działalności przedsiębiorców realizujących transport drogowy osób i towarów (cele te wskazano w § 6 Statutu). Wobec tego WSA wskazał, że skoro wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został poparty żadnymi konkretnymi argumentami, to nie mógł być uznany za spełniający wymogi wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") w zw. art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, badając legalność zaskarżonego postanowienia, oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ drugiej instancji bezpodstawnie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji i uznał, że Stowarzyszenie prawidłowo nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, podczas gdy Stowarzyszenie wykazało zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organy nie zbadały istoty sprawy i nie dokonały czynności niezbędnych do wyjaśnienia przesłanek ustawowych, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi. W piśmie z 14 listopada 2023 r. Stowarzyszenie podtrzymało zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Stowarzyszenia P. w L. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Na wstępie należy wskazać, że sprawy, w których był podobny stan faktyczny i analogiczne zarzuty, były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19 i II GSK 782/19, 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1120/19 i II GSK 1131/19 oraz 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 622/20. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarte w nich stanowisko. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. Zarzut skargi kasacyjnej składa się w istocie z dwóch części. W pierwszej Stowarzyszenie zarzuca naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W drugiej zaś – naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie w istocie nie ma sporu co do ustaleń faktycznych sprawy. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny, natomiast problem prawny w tej sprawie dotyczy wykładni oraz zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a w szczególności rozumienia pojęcia interesu prawnego i oceny, czy okoliczności sprawy w zakresie celów statutowych organizacji i interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w sprawie uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może zatem nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie obu tych przesłanek. Zdaniem NSA, ocena interesu społecznego i celów statutowych Stowarzyszenia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwa, dlatego należy uznać za zasadny ten fragment zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna trafnie podnosi, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz wyjaśnienia, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony przepis u.t.d. Zdaniem NSA, niezasadnie Sąd pierwszej instancji uwzględnił twierdzenie organów, że Stowarzyszenie niewystarczająco wykazało, że za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Zarówno bowiem organy, jak również Sąd pierwszej instancji w zasadzie wykluczyły dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału ze względu na to, że postępowanie mogło naruszyć normy prawne wyrażone w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. W ocenie NSA analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań Stowarzyszenia wskazanych w Statucie prowadzi do wniosku, że formułując wniosek o dopuszczenia do udziału w postępowania, Stowarzyszenie wykazało, że dopuszczenie go do udziału jest uzasadnione celami statutowymi i za jego udziałem przemawia interes społeczny. Wynika to z treści wniosku Stowarzyszenia, w którym wskazano motywy, które skłoniły Stowarzyszenie do złożenia wniosku o uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na przewóz osób oraz z § 6 i § 7 Statutu Stowarzyszenia, które przewidują, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte są zatem zbieżne z przedmiotem postępowania z wniosku K.B. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] i służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów. Udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu leży w interesie społecznym. Jest to stowarzyszenie zrzeszające przewoźników, a więc organizacja mogąca dysponować różnymi szczegółowymi danymi dotyczącymi funkcjonowania działalności przewozowej, w tym m.in. dotyczącymi praktyki czy kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem danymi dotyczącymi okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Mogą one okazać się przydatne dla prawidłowego zbadania sprawy przez organ. Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA organ nie rozważył wyczerpująco i nie ocenił w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Wadliwie oceniono bowiem, że w tej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieprawidłowo oceniono zatem postanowienia Statutu Stowarzyszenia wskazujące, że celem działalności stowarzyszenia jest dbałość o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów, a także niezasadnie uznano niespełnienie przesłanki interesu społecznego. Z tego powodu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w całości, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował przyjęte w tej sprawie stanowisko organów zawarte w obu postanowieniach o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (pkt 1 sentencji wyroku). Ponieważ istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę Stowarzyszenia na postanowienie SKO w Lublinie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych w transporcie krajowym osób, uznając, że w świetle przedstawionych argumentów skarga była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i sformułowany na jej podstawie wniosek. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 3 sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz Stowarzyszenia 1140 zł na podstawie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).