II OZ 500/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 872/23 o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Miasta Ch. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 17 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 872/23 odmówił Stowarzyszeniu [..] dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Miasta Ch. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z 12 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Sądu z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu sądowym, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podało, że jest organizacją społeczną, której zakresem działalności statutowej jest występowanie w imieniu osób, które są zainteresowane ochroną [...] przed działaniami sprzecznymi z celem jego utworzenia, a w szczególności przeznaczaniu Parku na cele inne niż wypoczynek, rekreacja i kultura, parcelacji Parku, ograniczaniu terenu Parku oraz zasobów jego fauny i flory, ograniczaniu dostępu do Parku mieszkańcom Śląska i zwiedzającym, prywatyzacji Parku. Sąd I instancji podniósł, że co do zasady, postępowaniu w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, poza skarżącą jednostką samorządu terytorialnego i organem nadzoru, nie występują w roli uczestników postępowania inne osoby, ponieważ trudno sobie wyobrazić, by były w stanie wykazać, że po ich stronie występują przesłanki, o jakich jest mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z poglądem przyjętym w judykaturze krąg stron postępowania nadzorczego jest wyznaczony treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i inne osoby zarówno w tym postępowaniu, jak i w sprawie wywołanej skargą na akt nadzoru wystąpić nie mogą. Dodatkowo zwrócił uwagę, że celem, dla którego wprowadzona została możliwość kwestionowania przez jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych, jest ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli taki cel nie należy do celów statutowych stowarzyszenia, nie może być ono dopuszczone do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Dlatego też z uwagi, iż żaden ze wskazanych przez Stowarzyszenia, celów działalności nie przewiduje ochrony praw i interesów jednostek samorządu terytorialnego, brak jest podstaw do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie złożyła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym wskazało, że w judykaturze pojawiają się stanowiska zgodnie z którymi organizacja społeczne zostają dopuszczone do udziału w postępowaniu toczących się ze skarg wnoszonych w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Według zaś § 2 tego artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela jednolite i ugruntowane stanowisko, prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, że oceniając zasadności zgłoszenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 p.p.s.a.: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Klasyczny układ podmiotowy podlega w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzeniu m. in. na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. II OZ 1087/20 i powołane tam postanowienie z 7 września 2017 r. II OZ 864/17). Co do znaczenia pojęcia "postępowania administracyjnego" jakim ustawodawca posłużył się w powoływanym art. 33 § 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Zgodzić należy się z poglądem, że takie ujęcie nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takich unormowań co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu czy brak udział w postępowaniu - związane są z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Tak - zasadnie - przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie spraw powstałych w związku z zastosowaniem przez wojewodę środków nadzoru nad działalnością gminną na podstawie ustawy o samorządzie gminnym (por. NSA w postanowieniu z 14 czerwca 2016 r. II OZ 596/16; z 31 maja 2016 r. II OZ 563/16). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W sprawie niniejszej będący przedmiotem zaskarżenia przez [...] stanowi akt nadzoru Wojewody Śląskiego z [...] r. Z treści art. 98 ust. 3 u.s.g. wynika natomiast, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach określają wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zatem art. 33 § 2 p.p.s.a nie będzie miał zastosowania. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15, z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16, z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16, z 7 września 2017 r., II OZ 864/17, z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18). Zaznaczyć przy tym należy, że w skardze na rozstrzygnięcia nadzorcze Sąd nie bada kwestii ochrony interesu prawnego, ale poddaje ocenie zasadność inicjatywy organu nadzoru. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Jedynie na zasadzie wyjątku w art. 98a ust. 3 u.s.g. (który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) przewidziano, że uprawniona do złożenia skargi (na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 98a ust. 1) jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi (wniesionej na podstawie art. 98 ust. 3 p.p.s.a.) prezydenta miasta na akt nadzoru nie przewiduje natomiast udziału w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W rozpoznawanym przypadku brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż gmina i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym (por. postanowienie NSA z 31 maja 2016 r. II OZ 563/16; postanowienie NSA z 27 listopada 2014 r. I OZ 1091/14). Końcowo odnosząc się do orzecznictwa powołanego przez Stowarzyszenie, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, iż organizacje społeczne mogą zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu toczącym się ze skarg wnoszonych w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże możliwość ta, jak już wskazano powyżej, została wyłączona w zakresie skarg złożonych w trybie art. 98 § 3 u.s.g. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenia nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.