I SA/Gl 1371/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr SKO.F/41.4/730/2023/13985 w przedmiocie kary porządkowej postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr SKO.F/41.4/730/2023/13985 uchyliło postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 24 maja 2023 r., nr [...] o nałożeniu na S. B. kary porządkowej w kwocie 775 zł za niezłożenie w wyznaczonym terminie wyjaśnień w sprawie dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, która jest położona w P. przy ul. [...] i stanowi działkę nr [...]. Skargę na to postanowienie Kolegium wniosła Gmina M., reprezentowana przez Wójta Gminy M., które zastępuje radca prawny. W odpowiedzi Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, wskazując, że została ona wniesiona w imieniu podmiotu niemającego interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Dostrzec bowiem należy, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma ustawy, która przyznawałaby Gminie prawo do wniesienia skargi na postanowienie Kolegium uchylające postanowienie jej Wójta o nałożeniu kary porządkowej (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z niżej przedstawionych względów nie sposób również przyjąć, by Gmina miała interes prawny w zaskarżeniu takiego rozstrzygnięcia (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Poza tym nie może umknąć uwadze, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie dominuje pogląd, w myśl którego Gmina nie może zaskarżyć rozstrzygnięcia wydanego po rozpatrzeniu środka zaskarżenia od kwalifikacji podjętej przez jej organ wykonawczy. Także i ta kwestia wymaga bardziej szczegółowego omówienia. W pierwszej kolejności podkreślenia jednak wymaga, że w art. 50 § 1 p.p.s.a. mowa o interesie prawnym, a zatem o interesie znajdującym oparcie w przepisach prawa. Interes prawny zachodzi więc tam, gdzie przepis prawa kształtuje sytuację skarżącego, w szczególności stanowi źródło jego roszczenia o przyznanie określonego uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W konsekwencji uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, w kogo przypadku zachodzi związek między kwestionowanym aktem (kwestionowaną czynnością) organu administracji publicznej a określonym przepisem prawa, z którego obiektywnie może on wywodzić swój interes w zaskarżeniu tego aktu (tej czynności). Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych i procesowych. Z tego powodu uprawnionym do wniesienia skargi jest także ten, do kogo zaskarżony akt (zaskarżona czynność) została skierowana, choć nie powinno to mieć miejsca [por. m. in. A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, teza 3; por. również np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2339/22, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1543/20 oraz I OSK 1553/20, z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1137/15 czy z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 430/15]. Odniesienie powyższego do analizowanego przypadku prowadzi do wniosku, że postanowienie Kolegium o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy o nałożeniu na podmiot trzeci kary pieniężnej w ogóle nie wpływa na sytuację prawną Gminy, w szczególności nie nakłada na nią żadnego obowiązku ani nie odejmuje jej jakiegokolwiek uprawnienia, które wynikałaby z przepisów prawa. Gmina nie jest też adresatem tego rozstrzygnięcia. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania, by Gmina posiadała interes prawny w zaskarżeniu zakwestionowanego postanowienia Kolegium. Wskazuje to więc na brak spełnienia wymogu z art. 50 §§ 1-2 p.p.s.a. Tym samym już tylko z tego względu skarga jest niedopuszczalna i jako taka winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak jednak wspomniano, brak interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanego postanowienia nie jest jedyną i zasadniczą przyczyną niemożności merytorycznej weryfikacji skargi. W analizowanym przypadku odrzucenie skargi jest bowiem determinowane przede wszystkim tym, że przedmiotem zaskarżenia Gmina uczyniła postanowienie, którym uchylono postanowienie wydane przez jej Wójta. Ta przyczyna niedopuszczalności skargi znajduje uzasadnienie w podziale ról procesowych w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej. Otóż zgodnie z art. 32 p.p.s.a. przymiot stron w tym postępowaniu przysługuje przede wszystkim skarżącemu i organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Co prawda przesłanka dopuszczalności skargi określona w art. 52 p.p.s.a. (wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji) sprawia, że zwykle w charakterze organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym występuje organ drugiej instancji. Nie zmienia to jednak faktu, że jego rozstrzygnięcie jest wynikiem zaskarżenia kwalifikacji podjętej przez organ pierwszej instancji. Bezspornie zaś ocena legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego nie jest możliwa bez uwzględnienia okoliczności, które legły u podstaw jego wydania. Za niedopuszczalne uznać zatem należy, by podmiot, którego działalność może stanowić przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli, inicjował – w imieniu własnym lub jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentuje – postępowanie zmierzające do przeprowadzenia tej kontroli: skutkowałoby to wszak jednoczesnym jego występowaniem w takim postępowaniu w roli skarżącego i po stronie organów administracji publicznej. Tymczasem sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż skarga została wniesiona w imieniu Gminy reprezentowanej przez Wójta, który wydał rozstrzygnięcie jako organ pierwszej instancji. Pogląd o niedopuszczalności takiej skargi od dawna jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wybrzmiał on przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90. W orzeczeniu tym stwierdzono wprost, że – bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy – gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Na tej podstawie wywiedziono, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w tej sprawie. Stanowisko to argumentowano właśnie niemożnością jednoczesnego występowania w takiej sprawie w roli organu administracji publicznej oraz strony prowadzonego przez taki organ postępowania administracyjnego. Na orzeczenie to powołano się w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, w której – ze względów w nim podanych – zakwestionowano prawo gminy do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, w którym w pierwszej instancji rozstrzygnięcie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podejmował organ wykonawczy tej gminy. Z tych samych przyczyn w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie o zwrot od miasta na prawach powiatu wywłaszczonej nieruchomości wyłączeniu podlega prezydent tej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt [...] stwierdził, że powiatowi nie przysługuje przymiot strony w sprawie zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przez ten powiat przejętą pod drogę publiczną, jeżeli decyzję w tym przedmiocie wydaje starosta tego powiatu. Brak możliwości łączenia w danej sprawie funkcji organu administracji publicznej z przymiotem strony postępowania akcentowano również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i czyni się to także obecnie (zob. np. wyroki z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 4054/18, z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 212/18, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19, z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 376/19, z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1949/21, z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1467/21, z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1222/22 czy z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1489/22). Ponadto pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08). Spotkał się on również z aprobatą w doktrynie [zob. M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3/35; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 50, teza 11 i publikacje w niej powołane; A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, teza 7 oraz publikacje w niej powołane]. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że postanowienie Kolegium uchylające postanowienie Wójta Gminy nie może stanowić przedmiotu skargi wniesionej przez tego Wójta do sądu administracyjnego i to niezależnie od tego, czy Wójt ten działa w imieniu swoim, czy też w imieniu Gminy, którą reprezentuje. Ponadto wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne z powodu braku spełnienia wymogów, o których mowa w art. 50 §§ 1-2 p.p.s.a. Uwzględnienie, że skarga taka została wniesiona w rozpatrywanym przypadku skutkować więc musiało jej odrzuceniem i stąd wydanie niniejszego postanowienia stało się konieczne. Dla porządku jedynie podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie to podjęto na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.