I OSK 553/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 744/21 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz W. G. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Łd 744/21 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki, który Sądowi I instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 15 zzr ust. 1 punkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z [...] marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r, poz. 568 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązuje on z mocą wsteczną od dnia [...] marca 2020 r. i zawieszenie biegu terminu dla złożenia wniosku o zwrot nieruchomości obejmuje również okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że strona postępowania złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadnia przyjęcie, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2019, poz. 801) oraz uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie uchylenie decyzji organów administracji orzekających w sprawie w II instancji i w I instancji. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego W. G. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił w ustawowym terminie W. G. reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Skarga kasacyjna postawiła jeden zarzut - dotyczący naruszenia art. 15 zzr ust. 1 punkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z [...] marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązuje on z mocą wsteczną od dnia [...] marca 2020 r. i zawieszenie biegu terminu dla złożenia wniosku o zwrot nieruchomości obejmuje również okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. Starosta Poddębicki umarzając postępowanie wskazał, że art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 1990 ze zm. – dalej jako "u.g.n"), stanowi, iż uprawnienie do zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Ponadto organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy termin określony w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia jej w życie do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. A więc ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot mijał [...] maja 2020 r. Jednak z powodu zawieszenia biegu terminów administracyjnych na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw, bieg ww. dwunastomiesięcznego terminu został zawieszony [...] marca 2020 r. Z kolei ustawa z [...] maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875 - zwana dalej nowelą z [...] maja 2020 r., uchyliła artykuł dotyczący zawieszenia terminów, a przepisy przejściowe wskazują, że terminy rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od [...] maja 2020 r.). Wskazano, że od [...] marca do [...] maja 2020 r. minęło 45 dni. Z powyższego organ wywiódł, że skoro terminy administracyjne zaczęły ponownie biec [...] maja 2020 r. (7 dni od dnia wejścia w życie ustawy), ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ponad 20 lat temu, był [...] lipca 2020 r. Wniosek złożony [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji uznał za spóźniony i umorzył postępowanie. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając obie te decyzje podkreślił, że od [...] marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (tj. Dz.U. z 2020 poz. 433 – zwane dalej rozporządzeniem z 13 marca 2020 r.), zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 491 – zwane dalej rozporządzeniem z 20 marca 2020 r.). W dniu [...] marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia [...] marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 - zwanej dalej ustawą z dnia 2 marca 2020 r., dodano art. 15 zzs. Powołany przepis art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia [...] maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875), przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od [...] maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia [...] maja 2020 r.) Sąd Wojewódzki uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że zawieszony termin do złożenia wniosku rozpoczął ponownie swój bieg [...] maja 2020 r., natomiast ocenił, iż organy błędnie ustaliły dzień, w którym termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości uległ zawieszeniu. W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację stanowisko, że skoro art. 15zzs ustawy wszedł w życie [...] marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej, to nie mógł mieć zastosowania w okresie od [...] marca 2020 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już, wyraźnie wymienionego w treści przepisu, stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu stanu epidemii, obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15 zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Ponadto, Sąd Wojewódzki zauważył, że ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, a zatem skutki przepisu art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od [...] marca 2020 r. do [...] marca 2020 r. W konsekwencji od [...] marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Sąd Wojewódzki zauważył, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019, poz.1461 ze zm.), przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku oraz wykładnię art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dokonaną przez Sąd Wojewódzki i nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu powołanego w skardze kasacyjnej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Koszty te wynoszą 360 zł i w całości składa się na nie wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.