II SA/Kr 671/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprzeciwu Parafii Rzymskokatolickiej [...] w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/109/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., znak WPP-III.6730.91.2020 odmówił ustalenia na wniosek A. D. warunków zabudowy dla budowy 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] oraz [...], obr. [...] przy ul. [...] w T.. Jako powód wydania decyzji odmownej podano brak decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia. Po rozpoznaniu odwołania A. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/109/2022 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skoro wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i skoro decyzję tę można wydać dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to niewątpliwie na organie właściwym do ustalenia warunków zabudowy ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym Prezydent Miasta Tarnowa był organem uprawionym do zweryfikowania przed rozpatrzeniem wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy objęta tym wnioskiem (o ustalenie warunków zabudowy) inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem Kolegium spór w sprawie sprowadza się do tego, czy Prezydent Miasta Tarnowa zgodnie z prawem uznał, że objęta wnioskiem A. D. inwestycja rzeczywiście wymaga przed ustaleniem warunków zabudowy uzyskania decyzji środowiskowej, a zatem zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a - e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawczyni A. D. kwestionuje to stanowisko. Z wydanej w sprawie przez Prezydenta Miasta Tarnowa decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie wynika nawet, który spośród przypadków sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a - e rozporządzenia, wymuszających uzyskanie przed ustaleniem warunków zabudowy decyzji środowiskowej, zdaniem Prezydenta Miasta Tarnowa ma miejsce. Po wtóre, organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznaje, że na objętych wnioskiem działkach znajduje się las, czy też na działkach tych znajdują się inne niż las "grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym". Nie przeprowadzono w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, czy chociażby oględzin tego terenu. Odmówiono również przeprowadzenia dowodu z "ekspertyzy fitosocjologicznej, w celu właściwego dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia" (na którą to konieczność wskazywał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z 10 czerwca 2021 r., odpowiadając na pytanie Prezydenta Miasta Tarnowa, czy realizacja objętego wnioskiem A. D. przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych w świetle § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W tym też zakresie zarzuty strony odwołującej uznać należy za uzasadnione. Niezależnie od powyższego organ rozstrzygający sprawę w I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w ogóle nie odniósł się do argumentów strony odwołującej odnośnie tego, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć o których stanowi § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a - e rozporządzenia. Również więc i w tym zakresie zarzuty odwołani są zasadne. Mając zatem na uwadze powyższe istotne braki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - SKO uznało, że ustalenie Organu I instancji co do tego, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor winien przedłożyć decyzję środowiskową, gdyż inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięcia określonego w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia, nie zostało w żaden sposób wykazane w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu. W konsekwencji powyższego Organ I instancji przy wydaniu ocenianej decyzji naruszył w sposób istotny przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem [...] w T.. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa w sposób oczywisty odpowiada prawu, jej wydanie nie jest obarczone naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto brak jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. U podstaw odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy legło ustalenie, że wydanie decyzji o warunkach środowiskowych ma charakter prejudycjalny. Z uwagi na trafność przyjętego przez Prezydenta Miasta Tarnowa rozstrzygnięcia, za niecelowe należy uznać zarzucanie braku przeprowadzenia postępowania dowodowego. W rozpatrywanym stanie faktycznym, wymóg poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją o warunkach środowiskowych, z uwagi na obszar nieruchomości, która miała być objęta warunkami zabudowy oraz umiejscowienie na nim zabytków przyrody, oznacza, że nakazanie przeprowadzenia postępowania dowodowego służyć może wyłącznie przewlekłości postępowania. Prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie było zbędne w rozumieniu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania, organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym, prowadząc postępowanie dowodowe, organ postąpiłby wbrew dyspozycji art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., przez co doszłoby do przewlekłości postępowania i naruszenia słusznego interesu obywateli. Zdaniem Parafii, przedmiotem zgłaszanych przez Wnioskodawczynię wniosków dowodowych nie były okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Jednocześnie, w sprawie nie występowała potrzeba przeprowadzenia oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a. Wnosząca sprzeciw Parafia podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostawałoby w rażącej sprzeczności z ustaleniami poczynionymi wobec nieruchomości w Studium z dnia 25 września 2014 r. Nadto, Parafia wskazuje, że znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] pomnik przyrody jest wpisany przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. 2020, poz. 55, do Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody. Zwrócić też należy uwagę na treść uchwały Rady Miasta Tarnowa z dnia 11 września 2002 r. nr LIV/1069/2002, z której wynika, że: 1) ochrona, zgodnie z zapisem § 1 uchwały, została określona wobec drzewa (dębu szypułkowego) wraz z określeniem obszarowym (rosnący na działce [...]), 2) obszarowy charakter ochrony udzielony mocą uchwały z dnia 11 września 2002 r. wynika równie bezspornie z § 2, zakazującego: a) pkt 2 - wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem zabezpieczeń przeciwpowodziowych, b) pkt 3 - uszkadzania i zanieczyszczania gleby, c) pkt 6 - dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody. d) pkt 8 - budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych, mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony. W takim stanie rzeczy, oczywiste jest, że decyzja o warunkach zabudowy, bezwzględnie wymagała wcześniejszego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Na potwierdzenie tego stanowiska powołano się na wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r. II OSK 2264/17. Udzielona mocą uchwały Rady Miasta Tarnowa z dnia 11 września 2002 r. nr LIV/1069/2002 ochrona pomnika przyrody jest ochroną obszarową, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy obligatoryjnie wymaga poprzedzenia decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty sprzeciwu nie mogą odnieść skutku. Jak słusznie zauważyło SKO przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia – która chronologicznie musi poprzedzać decyzję WZ. Zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 powyższej ustawy, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie wskazał, który spośród przypadków sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a - e rozporządzenia, wymuszających uzyskanie przed ustaleniem warunków zabudowy decyzji środowiskowej ma miejsce w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta Tarnowa powołał się wprawdzie na pismo Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Tarnowa z 18 czerwca 2021 r. (k. 485 akt administracyjnych), jednakże pismo to sformułowane jest w sposób warunkowy. Znajduje się w nim stwierdzenie: "W przypadku gdy przedmiotowa działka stanowi grunt porośnięty roślinnością leśną - drzewami, krzewami oraz runem leśnym na powierzchni powyżej 0,1 ha, wówczas zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie przedsięwzięcie w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 88 w/w rozporządzenia i wymagać będzie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Do zastosowania powołanego przepisu konieczne więc było poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy w celu ustalenia, czy "przedmiotowa działka stanowi grunt porośnięty roślinnością leśną - drzewami, krzewami oraz runem leśnym na powierzchni powyżej 0,1 ha". Ustaleń takich jednak organ I instancji nie poczynił, ograniczając się w uzasadnieniu decyzji do zacytowania omawianego pisma Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Tarnowa z 18 czerwca 2021 r. Co istotne – w decyzji organu I instancji powołano się na § 3 ust. 1 pkt 55b rozporządzenia stwierdzając kategorycznie: "Ustalono, że teren nie jest objęty formami ochrony przyrody, o której mowa wyżej wobec czego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Tymczasem w sprzeciwie strona skarżąca podniosła, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się pomnik przyrody, a także powołała się na uchwałę Rady Miasta Tarnowa z dnia 11 września 2002 r. nr LIV/1069/2002 w sprawie uzgodnienia prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody przy pomnikach przyrody w T.. Okoliczność ta powinna zostać rozważona przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu – po uchyleniu wydanej uprzednio decyzji przez SKO. Wymaga tego zasada dwuinstancyjności postępowania. Sąd administracyjny jedynie dokonuje kontroli działalności organów administracji publicznej i nie ma kompetencji do zastępowania organów administracji w czynieniu ustaleń faktycznych oraz subsumpcji tych ustaleń do obowiązujących przepisów. Na obecnym etapie postępowania weryfikacja podniesionego zarzutu nie jest możliwa. Podnoszona w sprzeciwie kwestia niezgodności inwestycji z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże organu w procedurze wydawania decyzji WZ. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jeżeli podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy ma być brak decyzji środowiskowej, to z decyzji odmownej powinno w sposób jasny i jednoznaczny wynikać na jakiej podstawie organ wyprowadził, że uzyskanie takiej decyzji było w okolicznościach tej konkretnej sprawy konieczne. Dotyczy to zarówno powołania konkretnego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również dowodów, na podstawie których stwierdzono, że stan faktyczny odpowiada hipotezie tego konkretnego przepisu. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.