III SA/Lu 409/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz A. K. 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję Starosty Puławskiego z dnia [...] 2023 r., nr [...], odmawiającą A. K. zwrotu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE i T oraz orzekło o odmowie zwrotu A. K. prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE, wydanego przez Starostę Puławskiego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem z dnia [...] 2022 r., sygn. IV K [...] Sąd Rejonowy w C. orzekł wobec skarżącego A. K. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, na które obowiązuje kategoria prawa jazdy kategorii B, na okres 1 roku. Wyrok uprawomocnił się z dniem [...] 2022 r. Po otrzymaniu powyższego wyroku Starosta P. w dniu 19 grudnia 2022 r. wykonał orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, na które obowiązuje kategoria prawa jazdy kategorii B, a następnie decyzją z dnia [...] 2023 r. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B. W dniu 26 stycznia 2023 r. skarżący A. K. złożył wniosek o zwrot prawa jazdy w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE i T. Decyzją z dnia [...] 2023 r. Starosta P. odmówił skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE i T. W decyzji organ pierwszej instancji powołał się na art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.k.p." lub "ustawa") oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm.) Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] 2023 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2023 r. oraz odmówiło zwrotu A. K. prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z brzmienia art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika natomiast, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, Al, A2, A, Cl, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Stosownie do regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Tym samym organy administracji nie mogły uwzględnić wniosku strony co do wymienionych w powyższych przepisach kategorii AM, A1, A2, A, C, C1, C+E, C1+E prawa jazdy. Organ podkreślił, że celem ustawy o kierujących pojazdami, w tym przepisów art. 12 ust. 2, jest zapobieganie sytuacjom zagrażającym bezpieczeństwu na drodze. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, kierujący pojazdem musi posiadać umiejętność kierowania pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu, nieutrudniający ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Skoro strona ma orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B, to nie można uznać, że powinna mieć wydany dokument stwierdzający uprawnienia do prowadzenia innych pojazdów kategorii AM, A1, A2 A, C, C1, T, C+E, C1+E prawa jazdy, których prowadzenie także może zagrażać bezpieczeństwu na drodze. Organ wskazał jednak, że z powołanych przepisów nie wynika podstawa do odmowy zwrotu prawa jazdy kategorii T, mimo orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B. Nie wynika z nich bowiem wprost zakaz wydania (zwrotu) stronie prawa jazdy tej kategorii. Z tych względów Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C+E, C1E, to jest z wyłączeniem z kategorii, które nie mogą być zwrócone, kategorii T prawa jazdy. Organ wyjaśnił, że zwrotu prawa jazdy dokonuje się w formie czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzji. Brak było zatem podstaw do orzeczenia zwrotu prawa jazdy kategorii T. Wystarczające było natomiast wyłączenie kategorii T z kategorii, których zwrotu odmówiono. Tym samym organ pierwszej instancji może zwrócić skarżącemu prawo jazdy, ale tylko w zakresie prawa jazdy kategorii T. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego w przedmiocie możliwości dokonania samoistnie przez organ administracji rozszerzenia zakresu orzeczonego przez sąd powszechny zakazu prowadzenia pojazdów, skutkujące nieuzasadnioną odmową wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE, w sytuacji gdy wydany względem skarżącego przez sąd zakaz prowadzenia pojazdów obejmuje wyłącznie prawo jazdy kategorii B; 2. art. 2 oraz art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uchybienie zasadom demokratycznego państwa prawa oraz trójpodziału władzy, polegające na dokonaniu przez organ administracji niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni wyroku sądu powszechnego, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE, podczas gdy prawomocnym wyrokiem sądu nie został on pozbawiony prawa jazdy tej kategorii; 3. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, polegający na rozszerzeniu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2, odmawiającego zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja odmawiająca skarżącemu zwrotu prawa jazdy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 12 ust. 2 pkt 1 – 3 u.k.p., przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Powołując się na przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE w okresie orzeczonego wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że przewidziany w przepisach art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. zakaz zwrotu prawa jazdy nie obejmuje w ogóle prawa jazdy kategorii T. W ocenie Sądu stanowisko o braku podstaw do zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE jest nieprawidłowe. Przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są bowiem niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., SK 23/21, opublikowanym w Dzienniku Ustaw w dniu 10 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1312), orzekł, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał wprost, że orzekając środek karny zakazu prowadzenia pojazdu, sąd powszechny ma obowiązek brać pod uwagę również zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zakaz prowadzenia pojazdu pełni funkcję prewencyjną, jak i represyjną. W ramach pierwszej chodzi o wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają jego bezpieczeństwu. Jednocześnie orzeczony środek karny zakazu prowadzenia pojazdów, zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych nie może być nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny. W ocenie Trybunału ustawodawca ustanawiając art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w istocie rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do zaostrzenia wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów. Zatem zaskarżone przepisy prowadzą do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego sprawcy przestępstwa albo wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, sprawca ten z mocy zaskarżonych przepisów pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami. Trybunał wskazał, że ze względu na zakresowy charakter wyroku, jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., ale wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji Trybunał uznał, że organ administracji nie może pozbawić osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń, w których sentencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny – są zobligowane uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich doktrynalny podział, w tym wyroków zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy, nie oznacza, że organy i sądy powinny pozostawać bierne i oczekiwać na nową regulację, tym samym nie załatwiając spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W konsekwencji, po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny, sąd rozpoznający sprawę jest zobowiązany uwzględnić jego stanowisko (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 1777/21 oraz z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] 2022 r., sygn. IV K [...] Sąd Rejonowy w C. orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii B, na okres 1 roku. Skoro zatem w sprawie niniejszej sąd karny orzekł jedynie o zakazie kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B, a skarżący posiadał nabyte wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE, T, to powołane w zaskarżonej decyzji przepisy nie uzasadniały odmowy zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, C1E, CE, T. Odmowa zwrotu stanowiłaby niedopuszczalne rozszerzenie przez organ administracji zakazu orzeczonego przez sąd karny. Podkreślić należy, że uprawnienia w zakresie prawa jazdy są wydawane w określonych kategoriach obejmujących określone co do rodzaju pojazdy i tak też są skonstruowane dokumenty prawa jazdy (art. 6 u.k.p.). Zatem pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy (czy też odmowa zwrotu prawa jazdy określonej kategorii) przez organ administracji, działający w tym zakresie jako organ wykonawczy orzeczenia sądu powszechnego, w szerszym zakresie, niż orzekł to są karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów mechanicznych, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie wprowadzona przepisami art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. norma umożliwiająca odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprowadzająca się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości ponad granice wyznaczone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, narusza zasadę podwójnego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki uprzednio została mu wymierzona kara przez sąd powszechny. Ponowne ukaranie obywatela za ten sam delikt stanowi naruszenie zasady ne bis in idem. Zarazem, na co zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, przewidziany w przepisach art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. zakaz wydania lub zwrotu prawa jazdy, a także przywrócenia uprawnienia nie obejmuje w ogóle prawa jazdy kategorii T. Podkreślenia wymaga, że kompetencje starosty określone w przepisach ustawy o kierujących pojazdami sprowadzają się w istocie do czynności wykonawczych względem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. W ramach czynności wykonawczych organ administracji publicznej nie może dokonywać wykładni rozszerzającej prawomocnego orzeczenia sądu karnego. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. może być wykonywany wyłącznie w zakresie obowiązującego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonego prawomocnym wyrokiem. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem obu decyzji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a"). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie kierował się przedstawioną wyżej oceną prawną. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od wniesionej skargi w kwocie 200 zł. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ administracji w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie żądał przeprowadzenia rozprawy.