II SA/Po 361/24

SENTENCJA [...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W. K., B. K., A. K. od decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z 31 lipca 1978 r., nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. "W. " przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przeznaczono na cele budownictwa jednorodzinnego do realizacji w latach 1978 do 1983 m.in. działkę nr [...] z obrębu D., zapisaną w księdze wieczystej t. [...] k. [...] o pow. 682 m2. Zarządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., tj. 16 października 1978 r., ale skutki prawne wywołało w terminie dwóch miesięcy od daty ogłoszenia, tj. z dniem 16 grudnia 1978 r. Na podstawie projektu podziału stanowiącego załącznik do ww. zarządzenia oraz opisu i mapy z 22 listopada 1978 r. ustalono, że z dawnej działki nr [...] projektowano wydzielenie dwóch działek budowlanych o numerach przejściowych [...] i [...] oraz [...] (droga). Ostatecznie działki zostały oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] oraz [...] część (aktualnie oznaczona nr [...]). W momencie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność: H. K. w połowie oraz jej dzieci: J. K., W. K., C. K., M. K. oraz L. K.. Dnia 24 kwietnia 1979 r. W. K. wniósł o nadanie synowi B. K. jednej działki powstałej w wyniku opisanego podziału lub przekazania na jego własność lub użytkowanie wieczyste jednej działki normatywnej. Dnia 14 lipca 1979 r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Terenami w P. zawiesił ww. postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców H. K. z zastrzeżeniem, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania na wniosek strony żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane za wycofane. Dnia 6 września 1979 r. Zarząd Gospodarki Terenami w P. zlecił oszacowanie działki nr [...]. Opinia w sprawie ustalenia wartości nakładów budowlanych na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] została wykonana na dzień 30 września 1979 r. przez R. K.. Pismem z 19 marca 1981 r. Zarząd Gospodarki Terenami w P. wezwał W. K. do nadesłania postanowienia sądu dotyczącego nabycia praw do spadku po J. K., H. K., C. K., M. K. i L. K., jako niezbędnych do wydania decyzji o zachowanie własności działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], pod rygorem wydania decyzji odszkodowawczej za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Pismem z 15 marca 1984 r. Zarząd Gospodarki Terenami w P. zwrócił się ponownie do W. K. o dostarczenie kopii postanowienia sądu dotyczącego nabycia praw do spadku. Na podstawie zawartych w aktach sprawy postanowień spadkowych: Sądu Rejonowego w S. z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. I Ns [...], Sądu Rejonowego w P. z dnia 3 kwietnia 1984 r., I Ns [...], Sądu Rejonowego w P. z 24 lutego 1992 r., III Ns [...], Sądu Rejonowego w L. z dnia 21 sierpnia 1991 r., I Ns [...], Sądu Rejonowego w P. z dnia 19 grudnia 2006 r., Ns [...] oraz Sądu Rejonowego dla W. z dnia 30 maja 2006 r., I Ns [...], spadkobiercami po H. K., J. K., W. K., C. K., M. K. oraz L. K. stali się: B. K., C. Z., B. C., Z. S., D. O., M. M., S. K., A. K., T. S., H. K., K. K.. Dnia 9 kwietnia 2009 r. pomiędzy B. K., C. Z., B. C., Z. S., D. O., M. M., S. K., A. K., T. S. zawarta została umowa sprzedaży i umowa darowizny (akt notarialny rep. A [...]) dotycząca m.in. wszystkich przysługujących spadkobiercom roszczeń związanych z nieruchomością składającą się z działki gruntu, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą D. tom [...] karta [...], w tym roszczenia o jej zwrot. Pismem z 11 maja 2020 r. B. K. wniósł o zwrot ww. nieruchomości. Pismem z 16 lipca 2020 r., znak [...], Urząd Miasta P. - Wydział Urbanistyki i Architektury określił przeznaczenie nieruchomości, tj. działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...], obręb D.. Dnia 7 sierpnia 2020 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, iż działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty niepielęgnowaną zielenią, chwasty, pojedyncze drzewa, samosiejki. Na działce znajdują się: fragment ogrodzenia z siatki, a także w części środkowej stara zamknięta piaskownica. Teren nieuporządkowany. Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty zielenią niepielęgnowaną, chwasty samosiejki drzew, krzewów, pozostałości zieleni ozdobnej. W części południowo-zachodniej znajdują się pozostałości zniszczonej altany ogrodowej. Granice działek nr [...] i [...] zachodnie przebiegają po ogrodzeniu - płot metalowy z przęsłami na podmurówce betonowej. Stan zgodny z mapą zasadniczą. Teren działek nieuporządkowany. Pismem z 3 września 2020 r. Starosta [...] zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. o odszukanie i przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 10 września 2020 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] poinformował Starostę [...], iż w aktach sprawy o znaku [...] dotyczącej przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się decyzja o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Pismem z 18 września 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, iż B. K. nie posiada decyzji o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Oświadczeniem z 9 października 2020 r. B. K. potwierdził, że nie ma wiedzy o wydaniu jakiejkolwiek decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nakłady budowlane i rośliny, które miałyby się uprzednio znajdować na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], dz. [...] i [...]. Postanowieniem z 5 października 2020 r. Starosta P. powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w celu sporządzenia opinii ustalającej wartość nieruchomości działek nr [...] i [...]. Rzeczoznawca majątkowy operatem z 18 grudnia 2020 r. określił aktualną wartość nieruchomości na kwotę [...]złotych, a wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny na kwotę [...]zł oraz wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę [...]zł. Pismami z 7 i 15 października 2020 r. Starosta P. podjął działania w sprawie ustalenia, czy w latach 1978-1985 do depozytu sądowego złożono odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność H. i W. K.. W Sądzie Rejonowym w P. nie odnaleziono sygnatury sprawy, w której uczestniczyłaby H. K. i nie było możliwe odnalezienie sprawy w elektronicznej ewidencji spraw, posługując się danymi nieruchomości. Pismem z 24 lutego 2021 r. organ I instancji zwrócił się do H. K. oraz K. K. o nadesłanie wniosków o zwrot nieruchomości i postanowienia potwierdzającego nabycie spadku. H. K. i K. K. nie złożyły wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości tj. działek nr [...] i [...]. Decyzją z 26 kwietnia 2021 r., znak [...], Starosta P. orzekł o zwrocie na rzecz B. K. w 95/100 części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. 334 m2 i nr [...] o pow. 246 m2, dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i stanowiącej własność Miasta P.. Decyzją z 29 września 2021 r., znak [...], Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in., że wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. Starosta P. powinien jednoznacznie ustalić jak zakończyło się postępowanie administracyjne prowadzone przez Zarząd Gospodarki Terenami w P. pod sygnaturą [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ewentualnie czy następca prawny Zarządu Gospodarki Terenami w P. nie wydał ww. decyzji odszkodowawczej. Starosta P. powinien także uwzględnić prośbę pełnomocnika wnioskodawcy zawartą we wniosku o zwrot nieruchomości z 11 maja 2020 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, a także załączników dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego [...] Starosta P. zwrócił się do Sądu Rejonowego w P. z błędnym zapytaniem w sprawie złożenia odszkodowania do depozytu sądowego. Pismem z dnia 3 lutego 2022 r. pełnomocnik B. K. podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości w zakresie udziału nabytego w drodze spadkobrania po poprzednich współwłaścicielach nieruchomości, tj. w zakresie udziału w wysokości 1/120 części nieruchomości. Pismem błędnie datowanym na 11 lutego 2021 r. Starosta P. wezwał pozostałych spadkobierców o złożenie wniosków o zwrot nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem w terminie 30 dni. Pismem z 15 lutego 2022 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] poinformował, że nie odnaleziono decyzji o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] obręb D. ark. [...] działka [...] i [...], KW D. tom [...] karta [...]. Pismem z 2 marca 2022 r. A. K. wystąpił do Starosty [...] o zwrot udziału w nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Analogiczne wnioski złożyli D. O. , a także H. K., M. T. oraz J. K.. Pismem z 1 sierpnia 2022 r. biegły rzeczoznawca majątkowy przekazał potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 18 grudnia 2020 r., sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Pismem z 27 lipca 2022 r. Sąd Rejonowy P. poinformował, że w latach 1987-1985 nie została zarejestrowana sprawa z wniosku Zarządu Gospodarki Terenami o złożenie do depozytu sądowego odszkodowania za wywłaszczanie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej m.in. własność H. K. i W. K.. Pismem z 10 lutego 2023 r. pełnomocnik B. K. podtrzymał wniosek o zwrot w zakresie 10/120 części w prawie własności nieruchomości. Decyzją z 21 lipca 2023 r., znak [...] (sprostowaną postanowieniem z 27 lipca 2023 r.) Starosta P. orzekł o: I. zwrocie na rzecz B. K. w 30/360 części, H. K. w 40/360 części, M. T. w 40/360 części, J. K. w 40/360 części, D. O. w 30/360 części, A. K. w 18/360 części, nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. 334 m2 i nr [...] o pow. 246 m2, dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i stanowiącej własność Miasta P.. W udziale 162/360 części nieruchomość pozostaje zapisana jako własność Miasta P.. II. Nie zobowiązywaniu B. K., H. K., M. T., J. K., D. O., A. K. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Miasto P. złożyło odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne stwierdzenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach nr [...] i [...], ark. mapy [...], obręb D., - przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 5 u.g.n. poprzez przyjęcie do rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości po upływie terminu do ich złożenia, - przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. pełnomocnik B. K. poinformował, że B. K. zmarł [...] listopada 2023 r., co wywołało konieczność ustalenia spadkobierców zmarłego. Pismem z 1 lutego 2024 r. przedłożył do akt sprawy akt poświadczenia dziedziczenia z 11 grudnia 2023 r., rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po B. K. nabyły: W. K. w 1/3 części; B. K. w 1/3 części; A. K. w 1/3 części. Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. pełnomocnik wnioskodawcy zgłosił się do sprawy jako pełnomocnik ww. spadkobierczyń. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr [...] (poprzednio: [...]) Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty [...] z 21 lipca 2023 r., znak [...] i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda za zasadne uznał argumenty Miasta P. dotyczące przyjęcia do rozpoznania wniosków o zwrot udziałów w nieruchomości złożonych po terminie. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem B. K. z 11 maja 2020 r., złożonym w ustawowym terminie. W związku z tym, że możliwy stał się zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości, każdy ze współuprawnionych uzyskał możliwość samodzielnego działania w sprawie, w zakresie przypadającego mu udziału. Zdaniem organu odwoławczego, powyższej oceny nie zmienia treść art. 136 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Z powyższego przepisu, odczytywanego łącznie z art. 136 ust. 3b u.g.n., wynika, że w przypadku wielości osób uprawnionych do ubiegania się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, właściwy organ powinien zawiadomić te osoby o możliwości złożenia wniosku o zwrot, a wszelkie wnioski o zwrot otrzymane od innych uprawnionych powinien rozpatrzyć w ramach jednego postępowania administracyjnego. Powyższe nie oznacza, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony w terminie ma charakter czynności zachowawczej, chroniącej pozostałych współuprawnionych. Wskazane regulacje mają na celu jedynie koncentrację wszelkich żądań złożonych w stosunku do danego przedmiotu. Pozostałe wnioski o zwrot udziałów w nieruchomości zostały złożone już w 2022 r., tj. zarówno po upływie terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., jak i po upływie terminu wskazanego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, z uwzględnieniem omówionego wyżej stanu prawnego obowiązującego w okresie stanu epidemii COVID-19. Tym samym uprawnienie pozostałych wnioskodawców do żądania zwrotu nieruchomości wygasło, a tym samym brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia tych wniosków. Zdaniem Wojewody zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, minęły terminy na wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszym postępowaniu, określone w § 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Organ I instancji, orzekając w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pominął treść art. 156 ust. 4 u.g.n. zdanie trzecie zgodnie z którym po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy w niniejszym postępowaniu został sporządzony 18 grudnia 2020 r., w związku z czym mógł być wykorzystywany do 18 grudnia 2021 r. Rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność rzeczonego operatu szacunkowego 1 sierpnia 2022 r. W świetle art. 156 ust. 4 u.g.n. oznacza to, że operat szacunkowy mógł być wykorzystywany w niniejszym postępowaniu od dnia 18 grudnia 2021 r. do 18 grudnia 2022 r., a przyjęcie daty potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jako początkowej daty biegu terminu określonego w tym przepisie, jest nieprawidłowe. Pismem z dnia 8 maja 2024 roku profesjonalny pełnomocnik W. K., B. K., A. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 21 lipca 2023 r. znak [...], orzekającą zwrot na m.in. na rzecz B. K. w 30/360 części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. 334 m2 i nr [...] o pow. 246 m2, dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i stanowiącej własność Miasta P. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia (sygn. akt: [...]). Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 140 ust. 1-6 ugn w 7,w. z art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez ich błędne zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji z uwagi na okoliczność, iż w dacie jej wydawania, operat szacunkowy sporządzony w niniejszym postępowaniu w dniu 18 grudnia 2020 r., potwierdzony co do swej aktualności przez rzeczoznawcę dopiero w dniu 1 sierpnia 2022 r., był nieaktualny w dacie wydawania decyzji i nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy operat sporządzony w niniejszej sprawie, ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny oraz według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny, w ogóle nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro wywłaszczonym współwłaścicielom nie zostało nigdy wypłacone żadne odszkodowanie, ani nie została im wydana żadna nieruchomość zamienna, a co za tym idzie nie ma potrzeby ani podstaw do dokonywania jakichkolwiek rozliczeń z uwzględnieniem wartości nieruchomości, czy też ustalania czy doszło do zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości już po jej wywłaszczeniu, a tym samym nieaktualność tego operatu nie może być podstawą do uchylenia decyzji; 2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3a i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z dnia 2023.02.24 ze zm. — dalej "ugn") oraz art. 209 kc poprzez błędne przyjęcie, że wnioski H. K., M. T., J. K., D. O. oraz A. K. zostały złożone z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn, podczas gdy wniosek B. K. złożony w dniu 11 maja 2024 r. należy traktować jako czynność zachowawczą, która spowodowała przerwanie biegu terminu na złożenie wniosków przez pozostałych uprawnionych, a Starosta w świetle ust. 3a, miał obowiązek zawiadomić ich o zainicjowanym postępowaniu i możliwości ubiegania się o zwrot należnych udziałów, skoro nie minął jeszcze ów termin, a tym samym wezwanie dokonane przez Starostę w pismem z dnia 11 lutego 2022 r. (błędnie datowanym na rok 2021), konwalidujące wcześniejsze zaniechanie Starosty w tym zakresie przy pierwszym rozpoznaniu sprawy (i tym samym konwalidujące także pozbawienie ich możliwości udziału w postępowaniu), otworzyło uprawnionym drogę i termin na złożenie stosownych wniosków, z której skutecznie skorzystali ww. H. K., M. T., J. K., D. O. oraz A. K.. W następstwie powyższych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie od Wojewody solidarnie na rzecz Wnoszących sprzeciw kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy przedstawionych do dnia wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2024 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 21 lipca 2023 roku został wniesiony w niniejszej sprawie przez W. K., B. K., A. K.. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji powinien zweryfikować krąg osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości z uwagi na termin złożenia wniosku, a także mieć na względzie kwestie dotyczące terminu wykorzystania operatu szacunkowego. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.); a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, CBOSA). Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Przed wydaniem decyzji organ powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyroki WSA w Opolu z 5.06.2014 r., II SA/Op 128/14, w Warszawie z 08.02.2017 r., I SA/Wa 1935/16, w Krakowie z 26.11.2021 r., III SA/Kr 1290/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda upatruje podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej między innymi w braku aktualnego operatu szacunkowego na podstawie którego zostało wydane orzeczenie przez Starostę [...]. W ocenie Sądu w tym względzie sprzeciwiający się trafnie zwrócili uwagę, że zgodnie z prawidłowymi ustaleniami że sprawie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone ani złożone do depozytu sądowego jakiekolwiek odszkodowanie, co potwierdziły dokumenty znajdujące się w aktach spraw, w tym m.in. pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] dnia 15 lutego 2022 r. czy też pismo Sądu Rejonowego P. z dnia 27 lipca 2022 r. Tym samym strony nie były zobowiązane do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W tej sytuacji sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny oraz według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny, było zbędne. Sporządzenie operatu szacunkowego jest konieczne jedynie wówczas, gdy zachodzi potrzeba zwrotu lub rozliczenia odszkodowania (czy też nieruchomości zamiennych), otrzymanych uprzednio przez wywłaszczonego właściciela, jedynie w takich sytuacjach, znaczenie ma wartość rynkowa nieruchomości w myśl art. 136 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. Na etapie postepowania odwoławczego w piśmie z 8 kwietnia 2024 r. pełnomocnik spadkobierczyń wnioskodawcy wskazał, że nie zostało wypłacone ani złożone do depozytu sądowego jakiekolwiek odszkodowanie w związku z czym organ I instancji uznał, że strony nie są zobowiązane do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Mimo tego Wojewoda nie podzielił stanowiska Wnoszących sprzeciw, powołując się m.in. na treść art. 140 ust. 4 u.g.n., co stanowiło naruszenie prawa, gdyż organ odwoławczy mógł w tym względzie dokonać samodzielnie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Skoro nie było potrzeby dokonywania rozliczeń pomiędzy spadkobiercami wywłaszczonych współwłaścicieli a Miastem P. (bowiem nie doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość a zatem też nie ma czego zwracać), to operat nie był dla sprawy przydatny. Po stronie wnioskodawców nie zaistniała konieczność zwrotu odszkodowania, bowiem nie zostało ono nigdy wypłacone wywłaszczonym właścicielom. Udziały w prawie własności nieruchomości zwracane są bowiem w naturze następcom prawnym (spadkobiercom) byłych właścicieli, bez konieczności zwrotu jakichkolwiek kwot na rzecz Miasta P.. W konsekwencji wykorzystanie operatu po okresie na jaki rzeczoznawca potwierdził jego aktualność, w świetle przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ugn, nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jako drugi powód uchylenia decyzji Wojewoda wskazał na przekroczenie przez część wnioskodawców terminu na złożenie wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W istocie trafnie podniesiono w sprzeciwie, że zarzut ten nie dotyczył wniosku B. K., który złożony z zachowaniem ustawowego terminu,. Tym samym brak było podstaw do uchylania decyzji w części odnoszącej się do udziału w wysokości 30/360 części, który powinien zostać zwrócony B. K. (a obecnie jego spadkobiercom). Pierwotny wniosek B. K. obejmował żądanie zwrotu 95/100 części udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, w tym części udziału (roszczeń o zwrot części udziałów) nabytych w drodze czynności cywilnoprawnych. Starosta wniosek przyjął i procedował, a w konsekwencji wydal w dniu 26 kwietnia 2021 r. decyzję orzekająca zwrot całości ww. udziału na rzecz B. K.. Na skutek decyzji Wojewody z dnia 29 września 2021 r., decyzja Starosty została uchylona, a B. K. zmuszony był ograniczyć swoje żądanie jedynie do tej części udziału, którą nabył stricte w drodze spadkobrania. Starosta był zobowiązany dokonać zawiadomienia pozostałych współwłaścicieli czy też ich spadkobierców o zainicjowanym postępowaniu i wezwać ich do złożenia wniosków w wyznaczonym terminie, czego Starosta wówczas nie uczynił, a stosowne wezwania zostały dokonane dopiero w dniu 11 lutego 2022 r. (pismem błędnie datowanym na 11 lutego 2021 r. skierowanym do pozostałych spadkobierców o złożenie wniosków o zwrot nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem w terminie 30 dni. Zaniechania Starosty w wykonaniu ustawowych obowiązków popełnione przy pierwszym rozpoznaniu spraw, nie mogły mieć negatywnego wpływu na uprawnionych do zwrotu nieruchomości. Reasumując, organ odwoławczy przekroczył przepisy procesowe uchylając decyzję organu I instancji z powodu braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego roku przez rzeczoznawcę majątkowego oraz pomimo tego, że nie było w tym względzie wątpliwości wymagających wyjaśnienia w kwestii prawa do zwrotu spadkobierczyń wnoszących sprzeciw w niniejszej sprawie. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji zabrakło precyzyjnego i przekonującego wykazania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. przez co wydanie decyzji kasacyjnej było równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt I. sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Rolą organów rozpoznających sprawę ponownie będzie uwzględnienie wskazań Sądu wynikających bezpośrednio z treści uzasadnienia wyroku.