I OW 189/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania T. G. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta [...] jako organ właściwy do wydania decyzji UZASADNIENIE Wójt Gminy [...] , działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Spór ten powstał pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Prezydentem Miasta [...] - reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji dotyczącej potwierdzenia prawa T. G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem wnioskodawcy takim organem powinien być Prezydent Miasta [...] . Zdaniem Wójta Gminy [...] za takim rozstrzygnięciem przemawia ustalony w sprawie stan faktyczny. W dniu 3 kwietnia 2013 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i objęcie ubezpieczeniem w trybie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pacjenta T. G., zam. [...], gmina [...]. W/w przebywał w dniach 25 marca - 8 kwietnia 2013 r. na Oddziale Kardiologicznym SP ZOZ MSW w [...], gdzie został przyjęty w trybie nagłym i nie posiadał dokumentu potwierdzającego fakt objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wywiadu wynika, że ostatnie miejsce zamieszkania T. G. przed hospitalizacją to [...], gdzie zainteresowany wynajmował lokal mieszkalny. Po zakończeniu leczenia w/w zamierza wynająć lokal mieszkalny na terenie miasta [...], gdyż konieczne będzie dalsze leczenie kardiologiczne. Ostatnie deklarowane przez T. G. miejsce zameldowania na pobyt stały tj. [...], gmina [...] spowodowało, że wniosek został skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (pismem z dnia 7 maja 2013 r.), a następnie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (właściwość gminy wiejskiej - pismem z dnia 20 maja 2013 r.). W odpowiedzi na powyższe Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], pismem z dnia 24 maja 2013 r., przesłał sprawę do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazując, iż T. G. zamieszkiwał w [...] jedynie w okresie od listopada 2011 r. do stycznia 2013 r. Nie był on zameldowany na terenie gminy [...]. Powołując się na art. 101 ustawy o pomocy społecznej, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] podkreślił, że T. G. jest osobą bezdomną albo ostatnio zamieszkiwał w miejscu dla Ośrodka nieznanym, co uzasadnia właściwość gminy ostatniego zameldowania na pobyt stały. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], uznając, że w sprawie o potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych art. 101 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania, pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. odesłał całość akt sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z odpowiednim wyjaśnieniem. Natomiast Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], przekazał sprawę Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w [...] jako organowi właściwemu ze względu na miejsce, w którym powstało zdarzenie inicjujące postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...], powołanym na wstępie pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. ponownie przekazał sprawę wg właściwości Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...], powołując się na fakt zameldowania na pobyt stały T.G. W ocenie Wójta Gminy [...] takie stanowisko organu jest błędne, gdyż utożsamia fakt zameldowania z zamieszkaniem w określonej miejscowości, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zameldowanie jest kategorią prawa administracyjnego, służy wyłącznie celom ewidencyjnym i nie przesądza o fakcie zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania". W konsekwencji przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, iż świadczeniobiorca zamieszkiwał do dnia 7 stycznia 2013 r. na terenie gminy [...], natomiast po zakończeniu hospitalizacji zamierzał wynająć stancję na terenie miasta [...]. Na podstawie ustaleń pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] należy dodatkowo przyjąć, że T. G. nigdy nie zamieszkiwał w [...] pod wskazanym adresem. Tym samym, nie można przyjąć, iż Wójt Gminy [...] jest organem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż miejsce to nie znajduje się na terenie gminy [...]. Biorąc pod uwagę brak możliwości dokładnego sprecyzowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w dacie zdarzenia, w ocenie organu, o właściwości winny decydować przesłanki z art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych winien być Prezydent Miasta [...] - Dyrektor Ośrodka Pomocy Rodzinie jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] wskazał, że nie podziela stanowiska wyrażonego przez Wójta Gminy [...] we wniosku o braku możliwości dokładnego sprecyzowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy T. G. w dacie zdarzenia, w zawiązku z czym o właściwości powinny decydować przesłanki z art. 21 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Twierdzeniom powyższym przeczą następujące fakty, znajdujące oparcie w załączonych do wniosku dokumentach: • oświadczenie o stanie majątkowym z dnia 5 kwietnia 2013 r. • wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz dokumentacja dotycząca uprawnionego jako przedsiębiorcy • karta informacyjna z dnia 8 kwietnia 2013 r. w których to dokumentach jako adres zamieszkania wnioskodawcy widnieją [...] Gmina [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] – reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej dotyczy ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu, jak zasadnie podkreślono we wniosku, o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Decyzja w rozpoznawanej sprawie ma być wydana w stosunku do T. G., który nie posiada miejsca zamieszkania oraz nie sposób ustalić tego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy T. G. jest zameldowany na terenie gminy Ostróda, ale przed wystąpieniem zdarzenia będącego powodem jego hospitalizacji zamieszkiwał w [...], gdzie nie był zameldowany. Podczas wywiadu środowiskowego podał jako adres do doręczeń miejscowość [...] położoną na terenie powiatu [...], jednocześnie wskazał, że zamierza w związku z leczeniem zamieszkać na terenie [...]. Z przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu okoliczności faktycznych nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy z którąkolwiek z miejscowości. W konsekwencji należy przyjąć, że nie można ustalić miejsca zamieszkania T. G., co może wskazywać, iż jest on osobą bezdomną. Brak regulacji w powołanej ustawie dotyczącej ustalenia właściwości miejscowej do rozpoznawania spraw potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych, daje podstawy do ustalenia właściwości miejscowej według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma podstawy w regulacji art. 1 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji". Stosowanie zatem do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwianie spraw indywidualnych w drodze decyzji może zostać wyłączone tylko w sytuacji, gdy przepis szczególny tak stanowi. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to również stosowanie przepisów tego kodeksu regulujących właściwość miejscową. W przypadku właściwości miejscowej regulacja zawarta w art. 21 K.p.a. jest pełna, a wyłączenie jej może nastąpić na mocy przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Art. 54 ust. 1 tej ustawy nie reguluje wyczerpująco ustalenia właściwości miejscowej oraz sposobu ustalenia właściwości miejscowej w sprawach osób bezdomnych. Według art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwość miejscową, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 1 i 2 (spraw dotyczących nieruchomości, spraw dotyczących prowadzenia zakładu pracy), ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Art. 21 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia kryteria dodatkowe ustalenia właściwości miejscowej, które mają zastosowanie, gdy brak jest podstaw do ustalenia tego rodzaju właściwości na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że "jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie". Art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I OW 100/12. W sprawie podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest art. 21 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta [...] jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania. Z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.