II GSK 1897/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 20/23 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia P. w L. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 20/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odrzucił skargę Stowarzyszenia P. w L. (dalej: Stowarzyszenie) na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu (dalej: Prezes) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 22 lutego 2023 r. do WSA w Rzeszowie wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność Prezesa w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia M. B. z funkcji biegłego ustanowionego przy Sądzie Okręgowym w Tarnobrzegu. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 lipca 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezesa o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ww. z funkcji biegłego. Wniosek wpłynął do Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu 20 lipca 2022 r. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. Prezes poinformował Stowarzyszenie, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. W ocenie Stowarzyszenia powyższe oznacza, że Prezes pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem do dnia wniesienia skargi nie wszczął postepowania w sprawie, względnie nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. To zaś stanowi o naruszeniu art. 35 w zw. z art. 36 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z ze. zm.; dalej: k.p.a.). WSA w Rzeszowie nie podzielił argumentacji Stowarzyszenia. W tym kontekście wyjaśnił, że pismo Prezesa z dnia 29 sierpnia 2022 r. stanowi w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanej przez Stowarzyszenie sprawie. Zawiera bowiem minimum elementów określonych w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Pismo to, w sposób nie budzący wątpliwości zawiera oznaczenia wydającego je organu, datę wydania, oznaczenie strony oraz rozstrzygnięcie. W piśmie wskazano wprost, że wobec całokształtu sprawy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia M. B. z funkcji biegłego sądowego. Zawiera również uzasadnienie wyrażonego stanowiska z powołaniem przepisów prawa. Oznacza to, że organ – wbrew stanowisku Stowarzyszenia – rozpoznał żądanie i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że Prezes nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność. Ta okoliczność uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu i obligują Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Stowarzyszenie skargą kasacyjną zaskarżyło w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu: I. Na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania poprzez rozpoznanie sprawy przez nienależycie obsadzony Sąd, tj. przez wydanie postanowienia przez WSA w Rzeszowie, w którego składzie orzekała asesor WSA Maria Mikolik powołana na stanowisko asesora na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3), tj. uchwałą nr 626/2020 z dnia 4 sierpnia 2020 r. w konsekwencji doprowadzając do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez organ, któremu brak przymiotu niezależności, bezstronności i niezawisłości, tym samym doprowadzając do naruszenia prawa do sądu ukształtowanego zgodnie z art. 6 ust. 4 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że skarga Stowarzyszenia podlegała odrzuceniu wobec przyjęcia, że pismo mogło zostać zakwalifikowane jako postanowienie, podczas gdy pismo rozpoznało sprawę merytorycznie i brak było w nim merytorycznego rozstrzygnięcia; 2) art. 124 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że pismo organu jest postanowieniem, podczas gdy organ w uzasadnieniu tego pisma merytorycznie rozpoznał wniosek, co wyklucza zakwalifikowanie tego pisma jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a w konsekwencji Sąd mógł badać czy pismo organu spełnia minimalne elementy jakie powinna spełniać decyzja administracyjna, a pismo to nie mogło stanowić decyzji administracyjnej, bowiem brak w nim rozstrzygnięcia co do kwestii odmowy zwolnienia osoby z funkcji biegłego. Podnosząc te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie Prezesa do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i ll instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte jest wadą nieważności. Autor skargi kasacyjnej upatruje tej wady w wydaniu postanowienia przez Sąd I instancji, w składzie którego zasiadała osoba powołana na stanowisko asesora na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3; dalej także: ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS). Kwestia udziału w składzie sądu sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22, Sąd stwierdził, powołując się na orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności, fakt wyłonienia kandydata na sędziego przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22 oraz przywołane w nim orzeczenia NSA). Uzasadniając stanowisko zawarte w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18; dalej: wyrok TSUE) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej SN. Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2603/21, wskazana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego). Niezależnie od tego, z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego wyłonionego przez "nową KRS" a priori przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu. Również w niniejszej sprawie, w ślad za powołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2603/21, przypomnieć należy, że stanowisko o konieczności badania konkretnych okoliczności dla oceny skutków błędnej procedury poprzedzającej wyłonienie kandydata na sędziego lub asesora sądowego przez "nową KRS", prezentowane jest jednolicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając argumentację zawartą w orzeczeniach, w których przedmiotem było przedstawienie (nieprzedstawienie) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (m.in. wyroki NSA: z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18; z 13 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 4/18; z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 6/18 i II GOK 7/18; z 21 września 2021 r., sygn. akt II GOK 8/18, II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18, II GOK 14/18 oraz wyrok z 11 października 2021 r., sygn. akt II GOK 9/18), w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 3626/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że asesor WSA Maria Mikolik biorąca udział w składzie wydającym zaskarżone postanowienie, została wyłoniona w procedurze prowadzonej przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS. W skardze kasacyjnej w stosunku do tej osoby nie podano żadnych innych okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po jej stronie niezależności i bezstronności. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które pozwalałyby twierdzić, że asesor WSA Maria Mikolik nie daje gwarancji niezależności i bezstronności. Tym samym należało stwierdzić, że okoliczności wskazane przez autora skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że w składzie Sądu I instancji brał udział sędzia/asesor, który powinien być wyłączony z mocy ustawy lub aby sąd był nienależycie obsadzony. Zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest więc skuteczny. Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pismo Prezesa z dnia 29 sierpnia 2022 r. stanowiło postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanej przez Stowarzyszenie sprawie. Zatem, czy Prezes pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność. Odniesienie się do tej kwestii należało poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym. Bezczynność zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Innymi słowy, organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy ziściły się przesłanki do zastosowania tego stanowiska. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 lipca 2022 r. Stowarzyszenie – na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. - zwróciło się do Prezesa o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia M. B. z funkcji biegłego. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Prezes stwierdził, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanym przez Stowarzyszenie przedmiocie. Mając na uwadze treść powyższego pisma, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zawiera ono minimum elementów określonych w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, którego to wszczęcia domagało się Stowarzyszenie. Nie budzi wątpliwości, że omawiane pismo zawiera oznaczenia wydającego je organu, datę wydania, oznaczenie strony oraz rozstrzygniecie. W piśmie wskazano wprost, że wobec całokształtu sprawy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia M. B. z funkcji biegłego sądowego. Zawiera również uzasadnienie wyrażonego stanowiska z powołaniem przepisów prawa. Zatem posiada ono cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Zgodnie zaś z poglądami doktryny jak i utrwalonym orzecznictwem o uznaniu danego aktu za decyzję czy postanowienie przesądza jego treść a nie nadana mu nazwa (forma), a pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi/postanowieniami, gdy zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji/postanowienia, tj. oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ (zob. A.Wróbel w A.Wróbel, M.jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd.3, Lex Warszawa 2009r., s.539-541 i powołane tam orzeczenia). Te wszystkie elementy zawiera pismo Prezesa z dnia 29 sierpnia 2022 r. Natomiast zupełnie inną kwestią jest prawidłowość motywów, którymi kierował się Prezes, uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność nie był władny do merytorycznej oceny stanowiska wyrażonego przez Prezesa. Zatem argumentacja autora skargi kasacyjne, że oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) - organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny – nie może odnieść zamierzonego skutku. Skoro postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega zaskarżeniu, to kwestia motywów uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, powinna być rozważana w odrębnym postępowaniu. Reasumując, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ Prezes nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia przez Stowarzyszenie skargi. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.