II SAB/Gl 60/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 października 2022 r. w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 marca 2023 r. (10.03.2023 r. - data nadania) A. R. (dalej: "strona", "skarżący"),działający przez pełnomocnika P. Y., wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wnosząc o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Śląskiego; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyznaczenie organowi 14 - dniowego terminu do załatwienia sprawy; 4. przyznanie od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego wg norm przepisanych; 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo podstępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. DZ.U. z 20223 r., poz. 259) dalej: "p.p.s.a.", w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a; 6. przyznanie na rzecz skarżącego od organu odszkodowania w wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w dniu 22 października 2022 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazał, że zakończenie postepowania powinno upłynąć w dniu 21.11.2022 r. Do dnia złożenia skargi do sądu administracyjnego organ administracji nie wydał jednak decyzji w sprawie, co więcej, nie zawiadomił go również o przyczynach zwłoki w jej załatwieniu. Ponadto, organ nie odniósł się do zarzutów wniesionego przez niego ponaglenia z dn. 10.12.2022 r. oraz z dn. 13.01.2023 r. Ponadto skarżący stwierdził, że Wojewoda Śląski bezsprzecznie pozostaje w bezczynności i bezczynność ta wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie jak najbardziej jest zasadne wyznaczenie przez Sąd 14-dniowego terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji uwzględnienia skargi zasadne jest podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i pociągnięcie do odpowiedzialności z tytułu niewywiązywania się z obowiązków pracowniczych kierownika wydziału. Ponadto, stwierdził, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. należy orzec wobec niego grzywnę w wysokości wskazanej w art. 154 p.p.s.a. ponieważ organ pozostaje w bezczynności od ponad 4 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał co następuje. W dniu 25 października 2022 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie obywatelowi Ukrainy – skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączone zostały: dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa (bez dowodu uiszczenia opłaty skarbowej) oraz kserokopia paszportu. Wniosek obarczony jest brakami formalnymi, które do tej pory nie zostały usunięte, a dołączona do wniosku kserokopia dokumentu podróży nie posiada wartości dowodowej. W dniu 15 grudnia 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r., poz.775) – dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r., poz.519) – dalej: "u.o.c" i w zw. z art. 100c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, z późn. zm.) ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W dniu 17 stycznia 2023 r. do Wojewody wpłynęło kolejne ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, w którym nie podniesiono nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Na podstawie powołanych już przepisów, ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W ocenie Wojewody przedmiotowa skarga jest przedwczesna, ponieważ skarżący nie wyczerpał skutecznie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Skarga została wniesiona przed upływem terminu na jego rozpatrzenie, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 112a u.o.c. decyzję w przedmiotowej sprawie wydaje się w terminie 60 dni od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tym przepisie zdarzeń. Z uwagi na braki formalne wniosku, które nie zostały do tej pory uzupełnione, termin ten nie rozpoczął biegu, nie mógł zatem zostać przekroczony. Ustawodawca ustanowił wyjątki od powyższego w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, tj. zawieszony został bieg terminów na załatwienie spraw we wnioskowanym w sprawie zakresie, i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania, w określonym w tym przepisie czasie, przepisów o bezczynności. Tym samym, zdaniem Wojewody, chybione są zarzuty skargi oraz żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Ponadto terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Wyjaśniając przyczynę przedłużonego procedowania organ zwrócił uwagę na: powiększającą się od kilku lat liczbę wpływających wniosków pobytowych powodujących znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników, okres wprowadzonego stanu epidemii przekładający się na wzrost absencji chorobowej pracowników oraz zawieszenie bezpośredniej obsługi petentów, a także na rozpoczęcie w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy, które spowodowały przydzielenie dodatkowych zadań służbowych pracownikom w ramach punktów informacyjno-doradczych oraz rozszerzenie obowiązków w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Wskazał, iż w związku z zaistniałą sytuacją, w dniu 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego wprowadzono art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów na okres do 31 grudnia 2022 r., a następnie w dniu 28 stycznia 2023 r. art. 100d tej ustawy zawieszający bieg ww. terminów na okres do 24 sierpnia 2023 r. Wojewoda wskazał, iż terminy uzupełnienia braków formalnych wyznaczane są według kolejności wpływu wniosków, a także możliwości techniczno-organizacyjnych, a wniosek skarżącego oczekuje aktualnie na wyznaczenie tego terminu. Jednocześnie od 15 lutego 2021 r., w przypadku złożenia właściwie wypełnionego i podpisanego wniosku zawierającego komplet dokumentów, funkcjonują rekomendacje pozwalające na wyznaczenie terminu zgłoszenia się w celu uzupełninia braków formalnych w przyspieszonym trybie. Wniosek skarżącego nie został natomiast wypełniony rzetelnie i kompletnie, a także nie dołączono do niego wszystkich wymaganych dokumentów. Wojewoda zauważył, w kontekście żądania skarżącego co do przyznania sumy pieniężnej, że w związku z opóźnieniem skarżący nie odniósł żadnej szkody, opóźnienie nie wpływa na jego sytuację pobytową w Polsce i prawo wykonywania pracy, stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 15z¹ ustawy z dnia z marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), art. 42 ust. 11 pkt 4 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w dniu 11 stycznia 2023 r. (data nadania, karta nr 6 akt administracyjnych). Skarga jest zatem dopuszczalna. Nieuzasadnione, z przyczyn szczegółowo podanych poniżej, było powołanie się przez organ na niewyczerpanie przez skarżącego środka w postaci ponaglenia. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. sygn. I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego, a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił następujący tok postępowania. Wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 25 października 2022 r. (karta nr 1 akt administracyjnych), do którego przedłożono dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa (bez dowodu uiszczenia opłaty skarbowej) oraz kserokopię paszportu. Pismem z dnia 10 grudnia 2023 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Kolejne ponaglenie zostało wniesione przez skarżącego w dniu 13 stycznia 2023 r. Skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego została nadana w dniu 10 marca 2023 r. Wniosek w przedmiocie udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu dnia 22 października 2023 r., natomiast do dnia złożenia skargi, jak i do dnia jej rozpoznania, organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Ponadto organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje akceptacji bierna postawa organu przyjmowana przez kilka miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Wskazać należy, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 25 października 2022 r. jako dzień doręczenia żądania do organu. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1885/20). Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2022 r., poz. 91, z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r.) oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 25 października 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 u.o.c. wymogom, organ nie uczynił niezwłocznie zadość, nawet do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd. Od dnia wpływu wniosku do organu termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony, uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. II SAB/Po 248/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, iż odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. III SAB/Łd 129/22). W rozpoznawanej sprawie, wobec braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął bieg termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której przez kilka miesięcy od wniesienia podania nie kieruje się do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. W kontekście argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 1233/19, "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. I SAB/Wr 134/22). Także panująca pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SAB/Gd 17/21), tym bardziej, że wniosek Skarżącego został złożony po upływie kilku miesięcy od odwołania stanu epidemii na terytorium kraju, oraz po upływie 8 miesięcy od rozpoczęcia działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, zatem od wielu miesięcy podejmowane były wszelkie potrzebne czynności organizacyjne, aby umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie organów. Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania Strony, bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, iż tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Sąd odniósł się także do treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.) i art. 100d (dodanego przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r., Dz. U. z 2023 r. poz. 183, zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r.). W ocenie Sądu art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy ostatni pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rozpoczął się w dniu 20 stycznia 2021 r. i trwał do dnia złożenia przedmiotowego wniosku (str. 4-5 wniosku, karta nr 5 i 6 akt administracyjnych). Powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącego, który nie przybył na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. III SAB/Gd 175/22, z dnia 18 maja 2023 r. sygn. III SAB/Gd 82/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. II SAB/Gl 135/22). Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku kontrolowanego postępowania. Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 1 sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w ww. terminie. W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. I OSK 1322/19). Uwzględniając, iż Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, jakie wystąpiły w związku z bezczynnością organu w sprawie, Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Sąd uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego, a tym samym do działania w tym zakresie z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).