II OZ 93/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 760/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 października 2023 r., nr IR.IV.7721.272.2023.8, 64828/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 760/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 października 2023 r., nr IR.IV.7721.272.2023.8, 64828/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd – przytaczając brzmienie art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1364 – dalej "P.p.s.a.") – wskazał, że wykonanie decyzji, o której wstrzymanie wnosi skarżąca, stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podał, że specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji ustawodawca podkreślił w art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Sąd wskazał, że treści tego przepisu wynika, iż wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora (nierzadko mogącą spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję), a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto kontynuowanie prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować poniesienie kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Zdaniem Sądu, skarżąca nie uzasadniła, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Skarżąca podtrzymała w całości wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 października 2023 r. ze względu na to, że wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wyrządzi znaczną szkodę oraz spowoduje dla niej trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca, odnosząc się i odsyłając do argumentacji skargi, wskazała, że działkę nr [...] kupiła w 2022 r. z zamiarem wybudowania budynku mieszkalnego w przedniej linii oraz budynku garażowo-gospodarczego na dwa miejsca garażowe (dla dwóch samochodów) wraz z pomieszczeniem gospodarczym w tylnej linii zabudowy. Taka możliwość zabudowy została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podkreśliła, że nabyła wskazaną działkę przede wszystkim dlatego, że odpowiadały jej przewidziane na tym terenie warunki zabudowy. Decydując się na zakup tej nieruchomości brała pod uwagę konkretny stan prawny i za taką nieruchomość zapłaciła. Skarżąca wskazała, że zrealizowanie przez inwestora planowanej inwestycji w trwały i nieodwracalny sposób pozbawi ją możliwości wybudowania budynku garażowo-gospodarczego na dwa miejsca garażowe (dla dwóch samochodów) z pomieszczeniem gospodarczym. Wskazała ponadto, że zabudowa przez inwestora sąsiedniej działki nr [...] niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, spowoduje także trwałe obniżenie wartości jej działki nr [...]. Ponadto, skarżąca podniosła, że jej nieruchomość nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania budynku garażowo-gospodarczego, który inwestor planuje wybudować w granicy jej działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wykazanie następstw wynikających z wykonania decyzji spoczywa na stronie, która ubiega się o wstrzymanie, przy czym następstwa te powinny być realne i bezpośrednio związane z wykonaniem decyzji. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Podkreślić także należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też – jak przyjęto w judykaturze – wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe, niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem, przedmiotowy wniosek nie zawiera odrębnego uzasadnienia, zaś w zażaleniu skarżąca "odsyła" do analizy treści skargi, podając, że przedstawione w niej okoliczności wskazują, iż w niniejszym przypadku zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto zauważyć należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczą w głównej mierze meritum sprawy, tj. zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Jednak tego typu argumentacja nie może być podstawą skutecznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu, nie może zatem odnosić się do meritum sprawy, czynić jakiegokolwiek przedsądu, o czym była już mowa powyżej. Oceny co do braku podstaw objęcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia także argumentacja podniesiona w zażaleniu. Wnosząca zażalenie nie podała bowiem takich okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podnoszona przez żalącą się kwestia pogorszenia możliwości inwestycyjnych, nie mogła stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Jest to bowiem zagadnienie prawidłowości zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie ochrony uzasadnionych osób trzecich. Podkreślić trzeba, że to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego podejmuje ryzyko, iż w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, np. z uwagi na nieposzanowanie interesów osób trzecich, czy też sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może zaś sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Wobec tego, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.