III OSK 672/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Go 123/23 w sprawie ze skargi R. O. na bezczynność Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie udostępnienia opinii postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Go 123/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę R. O. na bezczynność Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie udostępnienia opinii. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji powstałej "w związku z zarządzonymi czynnościami oceniającymi" skarżącego, dokonanymi na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 kwietnia 2010 r. w sprawie przeprowadzenia testu sprawności fizycznej, badania psychologicznego w Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2471) dalej zwanego "rozporządzeniem". Zdaniem Sądu I instancji tak zakreślony przedmiot sprawy nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Udostępnienie żądanych dokumentów – włączonych do akt osobowych skarżącego – nie następuje w drodze decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej, która nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 3, § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przez odmowę zdyscyplinowania organu administracji publicznej mimo jego bezczynności w sprawie objętej złożoną skargą; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w rozstrzyganej sprawie i niepodjęcie żadnego ze środków dyscyplinujących Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w jego ocenie przedmiotem skargi jest bezczynność dotycząca innej czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej. Dodał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego odmowa udzielenia wglądu w treść opinii i oceny końcowej, o których mowa w § 19 i § 28 rozporządzenia, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podkreślił, że skarżący wywodzi swoje prawo do wglądu w dokumenty z art. 52 ust. 3 ustawy zasadniczej, § 20 ust. 1 zarządzenia nr 55 Komendanta Głównego SG z 14 maja 2007 r. w sprawie prowadzenia dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz art. 26 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta w zw. z § 12 ust. 3 decyzji nr 182 Komendanta Głównego SG z 6 października 2017 r. w sprawie świadczenia usług psychologicznych w Straży Granicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, a także na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Skarżący kasacyjnie nie wszystkim z powyższych wymogów sprostał. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w rozstrzyganej sprawie i niepodjęcie żadnego ze środków dyscyplinujących Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej. Art. 149 p.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji (wyrok NSA z 2 marca 2018 r., I OSK 2399/17, LEX nr 2486303). Przepis ten nie został zastosowany przez Sąd I instancji, nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej w sytuacji, gdy naruszenia prawa skarżący upatruje w błędnym odrzuceniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. należało ocenić jako bezskuteczny. Natomiast częściowo merytorycznej ocenie podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 3, § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przez odmowę zdyscyplinowania organu administracji publicznej mimo jego bezczynności w sprawie objętej złożoną skargą. Zarzut ten podlegał rozpoznaniu w części dotyczącej art. 58 § 1 pkt 1 i 3 § 2 pkt 9 i 9 p.p.s.a., gdyż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako przepis określający kompetencje orzecznicze sądu w sprawach ze skargi na decyzję lub postanowienie, a nie w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu, w ocenie NSA Sąd I instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., albowiem prawidłowo odrzucił skargę. Odrzucenie skargi wynikało z uznania, iż przedmiot skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedmiotem skargi jest bezczynność dotycząca innej czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej. Należy zatem wskazać, iż zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, pub. ONSAiWSA 2014/1/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Ustalenia te należy odnieść także do pojęcia stosunku służbowego. Stosownie bowiem do treści art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach (...) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych (...) jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu (postanowienie NSA z 7 września 2011 r., I OSK 1382/11, LEX nr 1149164). Ponadto w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 p.p.s.a., należą w szczególności sprawy z zakresu opinii o służbie. Przykładowo, na gruncie ustawy pragmatycznej dotyczącej Służby Więziennej wskazuje się, że za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia i zwalniania ze stanowisk, zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz istotne elementy stosunku służbowego (postanowienie NSA z 7 maja 2010 r., I OSK 725/10, LEX nr 658617). Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy, kwestionując ocenę Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi skarżący kasacyjnie winien był powiązać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z przepisem, z którego – w ocenie strony – wynika, iż bezczynność dotyczy aktu lub czynności podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Twierdząc, iż skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, skarżący kasacyjnie winien był zarzucić naruszenie nie tylko przepisu stanowiącego tzw. normę odniesienia, a więc przepisu wynikowego, jakim jest art. 58 p.p.s.a., a przede wszystkim normę dopełnienie, tj. przepis, z którego wynika, iż bezczynność dotyczyła aktu lub czynności podlegającego kognicji sądu administracyjnego (szerzej zob. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Pomimo braku określenia w zarzucie przepisu, z którego miałoby wynikać podstawa kognicji sądu administracyjnego, to w ocenie NSA na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwe jest ustalenie, iż owej podstawy skarżący upatruje m.in. w § 19 i § 28 rozporządzenia. Jednakże przepisy te, nieprawidłowo w skardze kasacyjnej powołane ogólnie, a dzielące się na dalsze jednostki redakcyjne, określają wyłącznie zasady sporządzenia opinii psychologicznej funkcjonariusza oraz oceny końcowe przydatności i predyspozycji do służby na określonym stanowisku służbowym lub w określonych komórkach organizacyjnych albo odbycia szkolenia. Z przepisów tych nie wynika, aby udostępnienie funkcjonariuszowi dokumentacji powstałej "w związku z zarządzonymi czynnościami oceniającymi" miałoby charakter czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Uprawnienia te bądź obowiązki mogą wynikać z samej opinii i jej treści. Podkreślić jednak należy, iż przedmiotem skargi nie jest opinia (jako akt z zakresu administracji publicznej), która może mieć wpływ na ustalenie przydatności i predyspozycji do służby na stanowisku, a tylko i wyłącznie czynność w postaci udostępnienia tej opinii. Jednocześnie w odniesieniu do spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej odmowa wglądu w akta sprawy następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia (zob. art. 74 § 2 k.p.a.). Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Wydanie opinii psychologicznej funkcjonariusza nie następuje w drodze decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Udostępnienie przedmiotowej opinii nie jest czynnością władczą, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też w ocenie NSA prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi. Oceny tej nie zmienia analiza pozostałych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. Art. 52 ust. 3 Konstytucji RP dotyczy ograniczenia wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zarządzenie nr 55 Komendanta Głównego SG z 14 maja 2007 r. w sprawie prowadzenia dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Straży Granicznej, podobnie decyzja nr 182 Komendanta Głównego SG z 6 października 2017 r. w sprawie świadczenia usług psychologicznych w Straży Granicznej, są to akty prawa wewnętrznego, które nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej stosownie do art. 174 p.p.s.a. Natomiast art. 26 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, a strona zaniechała precyzyjnego wskazania oraz wyjaśnienia, która z tych jednostek (ustępów) została przez Sąd I instancji naruszona. Niemniej w ocenie NSA także z tego przepisu nie wynika, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, z uwagi na poczynione wyżej ustalenia dotyczące charakteru stosunku służbowego i treści art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.