I OSK 1861/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. oraz skargi kasacyjnej K. H., W. S., M. J. S., A. M. B., K. B., R. S., S. M. J., S. S. S., H. T. S., T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Po 619/21 w sprawie ze skargi K. H., W. S., M. J. S., A. M. B., K. B., R. S., S. M. J., S. S. S., H. T. S., T. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 lutego 2023 r. I SA/Po 619/21, oddalił skargi K. H., W. S., M. J. S., A. M. B., K. B., R. S., S. M. J., S. S. S., H. T. S., T. K. o na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 10 czerwca 2021 r. nr SN-III.7515.1.4.2021.8 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli K. B. (przywoływana w rozważaniach jako pierwsza skarga kasacyjna) oraz K. H., W. S., M. J. S., A. M. B., K. B., R. S., S. M. J., S. S. S., H. T. S., T. K. (przywoływana dalej jako druga skarga kasacyjna). K. B. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, polegającą w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany szczególny cel wywłaszczenia w postaci budowy pawilonów wraz z towarzyszącą zielenią osiedlową, bezpodstawnym przyjęciu domniemania legalności budowy pawilonów handlowych oraz błędnym uznaniu, że dokumenty zebrane w niniejszym postepowaniu, w szczególności protokoły odbiorów poszczególnych pawilonów oraz fakt prowadzenia dzienników budowy, na które powołują się protokoły odbioru, świadczą o niewątpliwym wydaniu pozwoleń na budowę pawilonów, pomimo nieodnalezienia przez organy zarówno przedmiotowych pozwoleń, ja i jakichkolwiek informacji o ich wydaniu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w związku z czym nie zachodzi przesłanka zwrotu nieruchomości, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - opinii prawnej radcy prawnego dr. hab. M. D. z 29 lipca 2022 r., opinii prawnej dr. K. Z. z 13 września 2021 r. oraz opinii prawnej prof. dr. hab. M. S. z 11 sierpnia 2021 r., i niewskazania podstawy prawnej oddalenia ww. wniosków dowodowych, mimo, że dowody te wskazują na wystąpienie przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, niezrealizowanie celu wywłaszczenia oraz posadowienie na przedmiotowej nieruchomości pawilonów handlowych w warunkach samowoli budowlanej, a przeprowadzenie ww. dowodów nie spowodowałoby przedłużenia postępowania, które to uchybienie spowodowało błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...] oraz że dokumenty zebrane w niniejszym postępowaniu, w szczególności protokoły odbiorów poszczególnych pawilonów oraz fakt prowadzenia dzienników budowy, na które powołują się protokoły odbioru, świadczą o niewątpliwym wydaniu pozwoleń na budowę pawilonów, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot ten cel faktycznie zrealizował – czy S[...], czy Dyrekcja Inwestycji Miejskich i w konsekwencji błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzał i nie uzasadniał przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a budynki handlowe zostały wybudowane na nieruchomości zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich realizacji. Wobec powyższego, na podstawie art. 191 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lutego 2023 r. i uchylenie pkt 1 i 2 ww. postanowienia w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a tym samym dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: opinii prawnej radcy prawnego dr hab. M. D. z 29 lipca 2022 r., opinii prawnej dr K. Z. z 13 września 2021 r. oraz opinii prawnej prof. dr hab. M. S. z 11 sierpnia 2021 r., na okoliczność wystąpienia przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, niezrealizowania celu wywłaszczenia oraz posadowienia na przedmiotowej nieruchomości pawilonów handlowych w warunkach samowoli budowlanej. K. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ostatecznie zrzekła się też rozprawy. K. H., W. S., M. J. S., A. M. B., K. B., R. S., S. M. J., S. S. S., H. T. S., T. K., zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu: I. naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 zd. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (w istocie niezastosowanie), a w konsekwencji uznanie, że na wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, jak również na przyjęciu założenia, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła samowoli budowlanej i tym samym uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja nieuwzględniająca wniosku Skarżących kasacyjnie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, wydana przez Organ II instancji jest zgodna z prawem, a w związku z czym niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że zachodzą przesłanki do oddalenia skargi; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie spowodowane: a. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie niezastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które skutkowało nieutrzymaniem w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji Starosty Poznańskiego, zgodnej z prawem materialnym oraz prawem procesowym; b. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie błędnego zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które polegało na bezzasadnym uchyleniu przez Wojewodę Wielkopolskiego całości decyzji Starosty Poznańskiego, podczas gdy decyzja ta została wydana na podstawie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz właściwej ocenie przepisów prawa, c. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie błędnego zastosowania przez organ II instancji art. 136 § 1 k.p.a. w z w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., które polegało na przeprowadzeniu w znacznej części postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przeprowadzenie takiego postępowania leży w gestii organu I instancji, zaś organ II instancji jest władny przeprowadzić jedynie postępowanie uzupełniające - co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, d. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organ II instancji art. 7 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegających na przeprowadzeniu postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli, nieprzeprowadzeniu przez organ II Instancji wszechstronnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, poprzez całkowite pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść stron, niezapewnieniu przez organ II instancji skarżącym jako stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez umożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych w odwołaniu żądań w sposób iluzoryczny, oparciu przez organ II instancji decyzji uchylającej w całości decyzję organu I Instancji i rozstrzygającej o istocie sprawy na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, tj. z pominięciem wyjaśnień składanych przez skarżących w toku postępowania przed organem I Instancji, czego skutkiem było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz skarżących części przedmiotowej nieruchomości, a następnie oddalenie przez Sąd I instancji skarg na decyzję organu II instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania, e. pominięciem przez Sąd I instancji dowodu z opinii prawnej Spółki Dr K. Z. & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa z dnia 13 września 2021 r. w przedmiocie oceny wystąpienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej części dawnej działki nr [...] - położonej w Poznaniu przy ul. O[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] cz. oraz zgromadzonego w sprawie przez organy administracji publicznej materiału dowodowego oraz ekspertyzy prawnej prof. dra hab. M. S. z dnia 11 sierpnia 2021 r. w sprawie zasadności skargi wniesionej przez skarżących, a także przyjęciem przez Sąd I instancji, iż dokumenty, czy opinie, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia (w szczególności uszczegółowienia celu wywłaszczenia), podczas gdy zarówno opinia jak i ekspertyza nie stanowią dokumentów o charakterze urzędowych, czy powstałych w związku z przeprowadzonym wywłaszczeniem, a ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz sytuacji faktyczno-prawnej sprawy z punktu widzenia zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zasadności skargi złożonej do Sądu I instancji; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 zd. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, które spowodowane było niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego, czego konsekwencją było niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że zachodzą przesłanki do oddalenia skargi skarżących; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie spowodowane: a. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie niezastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które skutkowało nieutrzymaniem w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji Starosty Poznańskiego, zgodnej z prawem materialnym oraz prawem procesowym, b. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie błędnego zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które polegało na bezzasadnym uchyleniu przez Wojewodę Wielkopolskiego całości decyzji Starosty Poznańskiego, podczas gdy decyzja ta została wydana na podstawie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz właściwej ocenie przepisów prawa, c. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie błędnego zastosowania przez organ II instancji art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., które polegało na przeprowadzeniu w znacznej części postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przeprowadzenie takiego postępowania leży w gestii organu I instancji, zaś organ II instancji jest władny przeprowadzić jedynie postępowanie uzupełniające - co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, d. niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organ II instancji art. 7 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegających na przeprowadzeniu postępowania przez organ II instancji bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli, nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji wszechstronnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, poprzez całkowite pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść stron, niezapewnieniu przez Organ II instancji Skarżącym jako stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez umożliwienie Skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych w odwołaniu żądań w sposób iluzoryczny, oparciu przez Organ II instancji decyzji uchylającej w całości decyzję Organu I instancji i rozstrzygającej o istocie sprawy na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, tj. z pominięciem wyjaśnień składanych przez Skarżących w toku postępowania przed organem I instancji, czego skutkiem było uchylenie decyzji Organu I instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz Skarżących części przedmiotowej nieruchomości, a następnie oddalenie przez Sąd I instancji skarg na decyzję organu II instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania, e. podzieleniem przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ II instancji, f. pominięciem przez Sąd I instancji dowodu z opinii prawnej Spółki Dr K. Z. & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa z dnia 13 września 2021 roku w przedmiocie oceny wystąpienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej części dawnej działki nr [...] - położonej w P. przy ul. O[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] cz. oraz zgromadzonego w sprawie przez organy administracji publicznej materiału dowodowego oraz ekspertyzy prawnej prof. dra hab. M. S. z dnia 11 sierpnia 2021 r. w sprawie zasadności skargi wniesionej przez Skarżących, a także przyjęciem przez Sąd I instancji, iż dokumenty, czy opinie, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia (w szczególności uszczegółowienia celu wywłaszczenia), podczas gdy zarówno opinia jak i ekspertyza nie stanowią dokumentów o charakterze urzędowych, czy powstałych w związku z przeprowadzonym wywłaszczeniem, a ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz sytuacji faktyczno-prawnej sprawy z punktu widzenia zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zasadności skargi złożonej do Sądu I instancji, a w związku z czym błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skarga złożona przez Skarżących w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie w całości i jej oddalenie. 4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu niekompletnego uzasadnienia, w szczególności nieodnoszącego się do argumentów podniesionych przez Skarżących, podstaw uzasadniających odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii prawnej oraz ekspertyzy, wskazanych w punkcie 3 lit. c, a także brak właściwego, wyczerpującego uzasadnienia w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 10 czerwca 2021 r. i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Starosty Poznańskiego z 4 grudnia 2020 r., ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego, o: 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku jak również o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 10 czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Poznańskiemu, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego, wniesiono o: 3. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, 4. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Początkowo wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, ale w dalszych pismach procesowych skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy i wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na tę ostatnią skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast, z powodu częściowo błędnej konstrukcji zarzutów procesowych drugiej skargi kasacyjnej (o czym będzie jeszcze mowa) oraz bezpośredniego związku zarzutów procesowych w obydwu skargach kasacyjnych z zarzutami opartymi na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), właściwe jest łączne rozpoznanie podstaw kasacyjnych obydwu skarg. W odniesieniu do drugiej skargi kasacyjnej zauważyć należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej, skonstruowane tak jak w tej skardze kasacyjnej, nie spełniają powyższego wymogu, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do nich. Ponadto, zarzuty te zostały powielone i powiązane raz z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., a drugi raz z art. 151 p.p.s.a. Również powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z przepisami materialnymi (art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 zd. 1 u.g.n.) nie powoduje, że mamy do czynienia z zarzutami opartymi na drugiej podstawie kasacyjnej (zarzut II.2.). Nie mogą być też skuteczne zarzuty oparte wyłącznie na normach wynikowych (np. art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż nie odnoszą się one do procesu dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zarzuty zawarte w obydwu skargach kasacyjnych, które można normatywnie zidentyfikować i skonkretyzować, sprowadzają się do czterech kwestii: 1. czy zasadnie Sąd I instancji odmówił dopuszczenia dowodu z opinii prawnych (zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.); 2. czy organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania przeprowadzając dodatkowe postępowanie dowodowe (zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.); 3. czy właściwie została oceniona kwestia legalności budowy pawilonów handlowych (niepełna, bo bez normy odniesienia – właściwego przepisu p.p.s.a., konstrukcja zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.); 4. czy dla oceny realizacji celu wywłaszczenia ma znaczenie, jaki podmiot realizował cel wywłaszczenia (zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n.). Zaznaczyć w tym miejscu od razu należy, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n.), zwłaszcza w postaci błędnej wykładni, nie można skutecznie kwestionować, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taką okoliczność można zakwestionować tylko właściwie skonstruowanymi zarzutami opartymi na drugiej podstawie kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszej z kwestii przedstawionych wyżej zauważyć należy, że uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym" (zob. wyrok NSA z 9.11.2023 r. II GSK 2185/22, LEX nr 3632086). "Dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. (w tym i art. 233 k.p.c.) dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe" (zob. wyrok NSA z 2.02.2024 r. III OSK 2853/22, LEX nr 3697802). W odniesieniu do okoliczności tej sprawy zauważyć należy, że opinie prawne nie są dowodem z dokumentu, lecz oceną faktów lub prawa. Od tego jest natomiast sąd administracyjny i z samej istoty niezawisłości sędziowskiej wynika, że przy ocenie aktu poddanego kontroli sądu administracyjnego nie może on polegać na ocenie faktów lub prawa dokonanej przez inny podmiot. Wnioskowane dowody, jako nie będące dowodami z dokumentu, nie były więc w ogóle dopuszczalne przed sądem administracyjnym, a wnioski dowodowe w tym zakresie zostały słusznie oddalone. Do zarzutu naruszenia dwuinstancyjności postępowania odniósł się już częściowo Sąd I instancji. Uzupełniająco dodać należy, że "Redakcja art. 136 § 1 ab initio mogłaby wskazywać, że zastosowanie się do dyspozycji tego przepisu pozostawiono uznaniu organu. W rzeczywistości jest on zobowiązany uzupełnić we własnym zakresie dowody i materiały w sprawie "albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" (art. 136 § 1 in fine). Tylko taki sposób zachowania pozostaje w zgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej oraz innymi zasadami ogólnymi, w tym szybkości i prostoty postępowania. Użyte w komentowanym przepisie słowo "może" trzeba zatem interpretować jako wyrażenie pozostawiające organowi odwoławczemu wybór sposobu dojścia, według omawianego reżimu, do ostatecznych ustaleń faktycznych, z wyraźnym zaakcentowaniem preferencji ustawodawcy. Uwidacznia je nie tylko kolejność zamieszczonych w art. 136 § 1 wskazań, lecz także treść szczegółowych dyrektyw wyprowadzanych z zasad ogólnych Kodeksu, zwłaszcza bezpośredniości w przeprowadzaniu dowodów. Delegowanie przez organ odwoławczy kompetencji do podejmowania określonych czynności dowodowych na rzecz organu, który już rozstrzygnął sprawę, mogą uzasadniać tylko wyjątkowe okoliczności (obszerną i jak najbardziej uzasadnioną krytykę tej konstrukcji przedstawili m.in. W. Dawidowicz, Zarys..., s. 156–157, oraz J. Zimmermann, Administracyjny..., s. 92)" – zob. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 136. "Spora część doktryny pojmowała do niedawna zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w sposób nader dogmatyczny, eksponując nie tyle prawo strony do tego, aby w razie zaskarżenia decyzji sprawę rozpoznał co do meritum we wszystkich jej aspektach organ odwoławczy, ile raczej potrzebę pełnego i wolnego od wad zrekonstruowania obrazu stanu faktycznego sprawy przez organ niższego szczebla, nawet za cenę znacznego opóźnienia w jej załatwieniu spowodowanego uruchomieniem trybu kasacji. Jako naruszenie wskazanej zasady postrzegano zatem korygowanie błędów organu pierwszej instancji na etapie postępowania odwoławczego poprzez dokonywanie w szerszym zakresie ustaleń co do faktów, umożliwiające podejmowanie rozstrzygnięć reformatoryjnych. Zdaniem B. Adamiak do czasu wejścia w życie ustawy z 7.04.2017 r. organ odwoławczy dysponował kompetencją "tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego". Próbę konwalidacji poważniejszych uchybień organu pierwszej instancji autorka traktowała jako pozbawienie strony "prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 289). Nie wolno wszakże zapominać, że dwuinstancyjność postępowania nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona "rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki" (Z. Kmieciak, Odwołania..., s. 88). Trudno więc przeciwstawiać ją innym wartościom procesowym, wyprowadzanym zwłaszcza z zasady ogólnej szybkości i prostoty postępowania" (zob. j.w.). Przy tym ostatnim stanowisku trudno czynić organowi odwoławczemu zarzut, że uznając konieczność uzupełnienia materiału dowodowego (tylko w zakresie ogólnie dostępnych publikacji) nie przekazał sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu oceny dowodów wynikających z tych publikacji, a dokonał sam takiej oceny, odmiennej od organu I instancji, z uwagi na ustalenia wynikające z poszerzonego materiału dowodowego. Jeśli zaś chodzi o to, czy właściwie została oceniona kwestia legalności budowy pawilonów handlowych, to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że pawilony były budowane pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r., która nie przewidywała konieczności przechowywania pozwolenia na budowę – tak jak jest to obecnie – przez cały okres istnienia obiektu budowlanego oraz prowadzenia przez organ rejestru wydanych pozwoleń na budowę. Ponieważ od czasu wybudowania pawilonów handlowych upłynęło już kilkadziesiąt lat, upłynął już okres archiwizacji takich dokumentów, a zachowały się dowody w postaci protokołów odbioru i dzienników budowy, to nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że obiekty te zostały wybudowane nielegalnie. Co do ostatniej kwestii zauważyć zaś należy, że celem wywłaszczenia (nabycia nieruchomości), co bezsprzeczne, miała być budowa części osiedla mieszkaniowego Rataje. W jego skład mogły zaś wchodzić zarówno tereny zielone, jak i niezbędna infrastruktura, do której zaliczyć należy także obiekty handlowe. Wbrew temu, co twierdzą skarżący kasacyjnie, za niezbędną infrastrukturę w takiej sytuacji nie można uznawać tylko placówek handlowych z podstawowymi produktami dla mieszkańców. Natomiast fakt, że obiekty infrastrukturalne w postaci placówek handlowych były realizowane przez jednostki administracji publicznej (jeśli wchodziło to w zakres ich zadań – zob. art. 3 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172), a nie przez spółdzielnię mieszkaniową, nie powoduje, że tak określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. "Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia" (por. wyrok NSA z 30.01.2018 r. I OSK 670/16, LEX nr 2441238). Końcowo zauważyć należy, że nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny nie miał żadnych problemów ze zrozumieniem motywów rozstrzygnięcia, uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a za pomocą tego zarzutu nie można kwestionować ustaleń faktycznych i oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne. Brak jest natomiast podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego dla uczestnika postępowania.