II SA/Gl 411/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. G. (G.) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 11 stycznia 2023 r. nr IFXIV.7840.9.76.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r. nr IFXIV.7840.9.76.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia A. G. (dalej – Wnioskodawca, Skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta G. (dalej – Prezydent Miasta, organ I instancji) z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...] (znak [...]) odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 21 lutego 2022 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla N. Sp. z o.o. Sp. K. na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr 1, 2, 3, 4 obręb W. w rejonie zachodniej obwodnicy Miasta G. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. profesjonalny pełnomocnik działając m.in. w imieniu Skarżącego wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 21 lutego 2022 r. Żądanie zostało oparte na art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 21 lutego 2022 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przed wznowieniem postępowania właściwy organ administracji bada przesłanki formalne warunkujące uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych decyzji, tj. czy wniosek pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145 § 2 k.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Dokonując tych ustaleń organ I instancji doszedł do wniosku, że pełnomocnik Skarżącego - pomimo ciążącego na nim obowiązku - nie wykazał, iż jego mocodawca faktycznie o decyzji z dnia 21 lutego 2022 r. dowiedział się po 17 marca 2022 r. Tym samym przyjął, że data ta została wykreowana jedynie dla spełnienia wymogu dochowania miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. na złożenie wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej też przyczyny organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W zażaleniu z dnia 28 listopada 2022 r. pełnomocnik Wnioskodawcy zaskarżył rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości, domagając się jego uchylenia. W motywach zażalenia podniesiono, że Prezydent Miasta pismem z dnia 17 marca 2022 r. poinformował pełnomocnika, że jego decyzja nr [...] z dnia 21 lutego 2022 r. stała się ostateczna. Według pełnomocnika, wcześniejsze informowanie Skarżącego o tej okoliczności stanowiącej przesłankę wznowieniową pozbawione było sensu prawnego, gdyż żądanie wznowienia postępowania może dotyczyć tylko decyzji ostatecznej. W zażaleniu zaznaczono również, że informacja o tym, że wspomniana decyzja uzyskała przymiot ostateczności została przekazana pomimo tego, że w ustawowym terminie złożono trzy odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2022 r. i które w dacie 17 marca 2022 r. nie zostały rozpatrzone. Wojewoda nie uwzględniając argumentacji zażalenia, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W treści zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że w dacie złożenia wniosku o wznowienie (tj. 12 kwietnia 2022 r.) prowadzone przez Wojewodę Śląskiego postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 21 lutego 2022 r. nie było zakończone. Z tej też przyczyny organ odwoławczy stwierdził, że skoro wspomniana decyzja nie była ostateczna, to wniosek o wznowienie został złożony z naruszeniem art. 148 § 2 k.p.a., ponieważ termin w nim określony nie rozpoczął biegu. Wojewoda w końcowej części postanowienia wyraził pogląd, że celem takiego działania pełnomocnika było wykazanie wystąpienia wskazanej wcześniej przeszkody przedmiotowej. Podsumowując Wojewoda uznał, że koniecznym jest utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, jednakże nie z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu (przekroczenia miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie), ale z uwagi na fakt wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania, które w dniu składania wniosku nie było jeszcze zakończone decyzją ostateczną. W skardze z dnia 1 marca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawcy zarzucił postanowieniu Wojewody naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylnie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację wyrażoną w zażaleniu. Dodatkowo zanegowano konstrukcję zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu, jakoby żądanie wznowienia postępowania miało służyć wyłącznie wykazaniu błędu organu I instancji, że nie istniały podstawy dla przypisania przymiotu ostateczności decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 21 lutego 2022 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody dotyczące odmowy wznowienia postępowania na żądanie Wnioskodawcy, które oparte zostało na przesłane z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Zatem rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy zaistniały podstawy do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Przystępując do rozważać podnieść przyjdzie, że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, a mianowicie wznowieniem postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). Pozwala on na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, przy czym może to nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Przed wznowieniem postępowania, co następuje w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), organ administracji zobowiązany jest wpierw dokonać sprawdzenia, czy spełnione są łącznie wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie prowadzi dopiero do wydania wspomnianego postanowienia. W ramach tzw. etapu wstępnego organ winien ustalić przede wszystkim czy: 1) wniosek pochodzi od strony; 2) wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania; 3) wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną; 4) wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Jak zauważono wyżej, organ administracji na etapie wstępnym bada jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że badanie wystąpienia wad postępowania określonych w art. 145 i nast. k.p.a odbywa się dopiero na kolejnym etapie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Takiej ocenie został poddany również wniosek z dnia 11 kwietnia 2022 r. Poza sporem jest to, że podanie to wskazuje podstawę prawną żądania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.); decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Co do zasady z żądaniem wznowienia postępowania może wystąpić podmiot mający interes prawny. Oznacza to, że już na tym etapie badana jest legitymacja procesowa podmiotu do wystąpienia ze wskazanym żądaniem. Inaczej rzecz się przedstawia w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, w kontekście wskazania w podstawie żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Otóż w judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, że w takim przypadku powodem odmowy wznowienia postępowania co do zasady nie może być twierdzenie o braku legitymacji czynnej wnioskodawcy, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 3005/18, Lex nr 3206254; M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 149). Tytułem porządku dodać należy, że dopuszcza się wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania, lecz może to nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2510/21, Lex nr 3503566). W tej sytuacji organy, z racji na wskazanie we wniosku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako podstawy żądania wznowienia postępowania, nie badały legitymacji Skarżącego do jego zainicjowania, mimo że w podaniu wskazany jest również przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., który nie jest objęty opisanym wyżej wyjątkiem od ogólnej zasady. Przyczyną, która zdecydowała o wydaniu postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania było wniesienie wniosku w tym przedmiocie w czasie, gdy decyzja w nim wskazana nie uzyskała jeszcze statusu ostateczności. Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić przede wszystkim należy, że wznowienie nie może zostać wszczęte, zanim decyzja nie stanie się ostateczna (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 145). Co istotne, skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1113/10, ONSAiWSA 2011, nr 6, poz. 131). Powyższe stwierdzenie jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 12 kwietnia 2022 r. (data prezentaty organu I instancji). Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...] w dacie tej nie była ostateczna, a to w związku z odwołaniami złożonymi przez M. H., E. G., M. K. i [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R.. Walor ostateczności miała dopiero wydana w dniu 14 lipca 2022 r. decyzja Wojewody Śląskiego, którą umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę. Fakty te jednoznacznie dowodzą tego, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji, która nie miała waloru ostateczności, a tym samym tryb określony w art. 145 i n. k.p.a. nie mógł być skutecznie zainicjowany. Na marginesie należy jedynie zasygnalizować, że pełnomocnik Skarżącego miał świadomość, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...] była nieostateczna, gdyż reprezentował osoby, które w formie odwołania zakwestionowały pozwolenie na budowę. Wracając do meritum przyjąć należy, że błędna informacja przekazana pełnomocnikowi przez organ I instancji co do tego, że wspomniana decyzja uzyskała walor ostateczności nie może wpłynąć na odmienną ocenę wniesionego żądania wznowienia postępowania. Przyjęcie innego stanowiska wypaczałoby sens tej instytucji, która znajduje jedynie zastosowanie do decyzji ostatecznych, dając tym samym pierwszeństwo weryfikacji prawidłowości aktów administracyjnych w trybie kontroli instancyjnej (postępowania odwoławczego). W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, zaś argumentacja skargi pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Wznowienie postępowania nie było bowiem w sprawie możliwe, skoro decyzja, której dotyczył wniosek nie miała waloru ostateczności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).