I OSK 280/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 653/21 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 25 maja 2021 r. nr KO.4111.148.2021 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 653/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 25 maja 2021 r. nr KO.4111.148.2021, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łowicza z dnia 23 marca 2021 r., nr MOPS.8226.30.2.2021ODP, mocą której, w: pkt 1. ustalono, że K.C. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt jego ojca N. C. w Domu Pomocy Społecznej w [...]; pkt 2. ustalono od dnia 1 marca 2021 r. opłatę K. C. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 1485,78 zł miesięcznie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. C. zarzucił: w pkt II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: 1) art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s") poprzez ego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku Skarżącego o zwolnienie go z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt ojca w DPS-ie podczas gdy przypadki uprawniające do zwolnień stanowią katalog otwarty, co oznacza, że Skarżący miał prawo skutecznie powoływać się na brak jakichkowiek więzi z ojcem, które skutkować winny zwolnieniem Skarżącego z obciążania go opłatami za pobyt ojca w domu pomocy społecznej; 2) art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanki zwolnienia z opłaty wiążą się z sytuacją materialną zobowiązanego i że żadna z nich nie odnosi się do stosunków rodzinnych pomiędzy zobowiązanym i członkiem rodziny przebywającym w domu pomocy społecznej, podczas gdy przepis ten prawidłowo wykładany stanowi, że ocena przesłanek warunkujących zwolnienie Skarżącego z wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS-ie winna nastąpić z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, jak też z uwzględnieniem istniejących w sprawie innych (szczególnych) okoliczności wynikających z braku wzajemnych relacji Skarżącego i jego ojca, braku zaangażowania ojca w życie Skarżącego przez okresu kilkudziesięciu lat, braku utrzymywania jakiegokolwiek kontaktu między zobowiązanym a rodzicem, które to łącznie winny prowadzić do zwolnienia Skarżącego z obciążania go opłatami za pobyt ojca w DPS-ie; 3) art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w decyzji wszystkich osób, które powinny być zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca N. C. w Domu Pomocy Społecznej poprzez pominięcie brata Skarżącego K. C. – C. przy ustalaniu odpłatności poprzez zwolnienie go w całości z ponoszenia odpłatności. w pkt III. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art, 134 p.p.s.a. poprzez brak rzetelnej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi Skarżącego, pomimo rażącego naruszenia przepisów postępowania, przez orzekające w sprawie organy administracji, a mianowicie: 1) naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w tym poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji wieloletniego i nieakceptowalnego społecznie, nagannego sposobu życia ojca skarżącego, jego zachowania względem Skarżącego, rodzeństwa i matki, braku jakichkolwiek relacji i więzi N. C. z rodziną Skarżącego, co doprowadziło organ I instancji do wniosku, ze Skarżący jest zobowiązany do wnoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, podczas gdy Skarżący powinien być zwolniony z takiego obowiązku, albowiem nie wzięto pod uwagę słusznego interesu obywatela; 2) naruszenie art. 8 k.p.a, poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów administracji, tj. bez uwzględnienia sytuacji rodzinnej zobowiązanego, a mianowicie braku jakichkolwiek więzy między ojcem a Skarżącym. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 64 pkt 2 i 61 ust. 1 i 2 u.p.s. W sprawie nie jest sporne, że skarżący jest synem N. C., przebywającego od 17 października 2016 r. w DPS w [...] z uwagi na zły stan zdrowia. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji, średni miesięczny koszt pobytu w nim wynosił 4200 zł (zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] z dnia 19 lutego 2021 r. nr 9/2021). Za pobyt ten N. C. ponosił odpłatność w wysokości równiej 70% jego dochodu, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr z 2013 r., poz. 182, ze zm., dalej jako u.p.s., zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% jego dochodu. Z akt sprawy wynika również, że N. C. jest rozwiedziony i posiada dwoje dzieci: K. C. – C. i K. C.. Niesporne jest również, że dochód K. C. wynosi 6552,54 zł na osobę w rodzinie i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. kwotę 1584 zł. Z uwagi zatem, że dochód na osobę w rodzinie strony przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy u.p.s. uznano, że skarżący był osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS-ie, w maksymalnie w kwocie 1.485,78 zł ( 4200 zł – 1228,44 zł : 2 = 1485,78 zł). Natomiast wniosek o zwolnienie z uiszczania opłat nie został przez organy obu instancji uwzględniony wobec stwierdzenia, że wnioskodawca nie wykazał, aby wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Organy zgodnie stwierdziły, że sytuacja materialna skarżącego, w szczególności dochód wynoszący 6552,54 zł, nie uzasadniają pozostawania przez wnioskodawcę w szczególnej sytuacji. Zatem sytuacja finansowa wnioskodawcy uzasadnia obciążenie go w całości ustaloną opłatą. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, powyższe informacje oraz wyliczenia nie były przez skarżącego kwestionowane. Istota sporu, jaki w tej sprawie zaistniał, sprowadzała się natomiast do kwestii materialnoprawnych, jaką stanowiło zagadnienie możliwości nałożenia na skarżącego powyższego obowiązku, w sytuacji niewypełniania przez podopiecznego obowiązku alimentacyjnego wobec obciążonego zstępnego. Skarżący podnosił bowiem, że od dwudziestu lat nie utrzymuje kontaktów z ojcem, który nadużywał alkoholu i nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego wobec niego. W związku z tym – jego zdaniem - w takim okolicznościach powinien być zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS-ie. Na tle argumentacji skargi kasacyjnej i powyższych wywodów, wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, który był podstawą wydania decyzji zaskarżonej do WSA. W dacie wydawania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji obowiązywał art. 64 u.p.s. w następującym brzmieniu: Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu). Treść powyższego przepisu wskazuje, że pojęcie uzasadnionych okoliczności, umożliwiających ubieganie się o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Ustawodawca dopiero w 2021 roku wprowadził do katalogu przykładowych sytuacji, przepisy dotyczące relacji pomiędzy uprawnionym do przebywania w DPS a osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów, jako podstawy do zwolnienia z opłaty. Istotnie, po zmianie ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z art. 64 pkt 7 u.p.s. osoby obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Jednak artykuł 64 pkt 7 u.p.s. został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66), zmieniającej ustawę z dniem 27 stycznia 2022 r., a zatem już po dniu wydania zaskarżonej do WSA decyzji. Z tych względów relacja pomiędzy skarżącym kasacyjnie a jego ojcem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie mogła być brana pod uwagę przez organy, jak również przez sąd pierwszej instancji. Należy także wskazać, że odmienna interpretacja art. 64 u.p.s. (tj. umożliwiająca zwolnienie z opłat z powodu relacji rodzinnych także przed tą zmianą) nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że zmiana przepisu nie wpłynęła na jego treść. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Zmiana stanu prawnego, jak również aktualna sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego związana z powiększeniem jej składu osobowego może mieć znaczenie jedynie na przyszłość, w sytuacji zainicjowania nowego postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt. Ustalenie odpłatności za pobyt nie jest bowiem "dożywotnie" i może być zmieniane w sytuacji zmiany stanu prawnego i faktycznego. Natomiast zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 u.s.p. nie zasługuje na uwzględnienie, bo zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Rygoryzm skargi kasacyjnej obligował autora środka odwoławczego do wskazania, którego z podpunktów tego artykułu naruszenia skarżący w zaskarżonym wyroku upatruje. Tymczasem w skardze kasacyjnej odwołano się do wskazania numeru artykułu i ustępu, bez sprecyzowania podpunktu, którego zarzut miałby dotyczyć. Wadliwości tej nie usuwa także uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdyż w żadnym zakresie nie odnosi się do tego zarzutu. Z tych względów zarzuty opisane w pkt II skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, opisany w pkt III petitum skargi kasacyjnej. Powyższe zarzuty są w istocie ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego a ich konstrukcja wskazuje, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.