III OSK 4131/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 48/20 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w M. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na prace cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 48/20, po rozpoznaniu skargi F. Spółka z o.o. w M. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na prace cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca R.S. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I), stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt III), przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki F. Spółka z o.o. w M. sumę pieniężną w kwocie 1 000 złotych (pkt IV), a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt V). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskami z dnia [...] stycznia 2020 r. F. Spółka z o.o. w M. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium RP czterem cudzoziemcom, tj. M.V., O.N., V.T., a także R.S. Po zarejestrowaniu wniosków, zostały one w dniu 13 stycznia 2020 r. przekazane do sekretariatu Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] w S., a następnie przyjęte w systemie EZD w dniu 16 stycznia 2020 r. Z kolei w dniu 24 stycznia 2020 r., wnioski zostały zarejestrowane w systemie ZC. W dalszej kolejności, organ w dniu 29 stycznia 2020 r. dokonał weryfikacji danych cudzoziemców zawartych we wnioskach pod kątem niepożądanego pobytu cudzoziemca na terytorium RP w systemie teleinformatycznym SI POBYT, a także danych o zaległości pracodawcy w opłacaniu składek ZUS. Wnioski nie zawierały błędów formalnych i dotyczyły wydania zezwolenia na wykonywanie przez cudzoziemców pracy kierowcy samochodu ciężarowego (kod zawodu 833203). Z uwagi na informacje uzyskane w postępowaniu dotyczącym wcześniej złożonych przez Spółkę wniosków o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca na terytorium RP, organ uznał za zasadne zbadanie okoliczności złożenia przedmiotowych wniosków pod kątem pozorności – w myśl art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu 11 lutego 2020 r., do organu wpłynęło pismo PIP w S. z dnia 10 lutego 2020 r., z którego wynika m.in., że Spółka nie przewozi żadnych ładunków, nie posiada pojazdów o dmc powyżej 3,5 tony, nie zatrudnia kierowców, nie prowadzi ewidencji czasu pracy, nie ma czytnika do tachografu i nie ewidencjonuje w żaden sposób czasu pracy kierowców. Z uwagi na powyższe informacje, organ uznał, że nie może wydać decyzji w sprawie bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dlatego pismem z 13 lutego 2020 r. zawiadomiono stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosków do 10 marca 2020 r. Pismem z dnia 22 lutego 2020 r. wezwano Spółkę do złożenia dodatkowych dokumentów (świadczących o ilości posiadanych przez pracodawcę samochodów ciężarowych, potwierdzających posiadanie środków finansowych i źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi, dokumentów potwierdzających brak zaległości z tytułu uiszczenia podatków lub dokumentów, z których będzie wynikało, że podmiot uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległości płatności). Strona nadesłała pismo z dnia 28 lutego 2020 r., w którym podała, że posiada jeden samochód ciężarowy marki Renault, dysponuje samochodem ciężarowym Scania z naczepą Schmitz, a także dzierżawi 5 tirów marki Mercedes Actros. Strona nie przedstawiła jednak dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania tymi pojazdami jak też nie złożyła dokumentów potwierdzających posiadanie środków finansowych i źródła dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy. Pismem z 9 marca 2020 r., organ poinformował wnioskodawcę o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz ustalił termin rozpatrzenia wniosków i wydania decyzji na dzień 8 kwietnia 2020 r. Skarżąca pismem z dnia 21 marca 2020 r. złożyła skargę na przewlekłość (mającą znamiona ponaglenia) do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który postanowieniem z 2 kwietnia 2020 r. stwierdził, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego postępowania. Organ zaznaczył, że od 31 marca 2020 r. terminy postępowań administracyjnych zostały zawieszone wskutek art. 15 zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych aż do dnia 24 maja 2020 r. na podstawie art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W takich okolicznościach prawo skarżącej zostało ograniczone zarówno przez zawieszenie terminów postępowań z mocy ustawy, jak również na skutek problemów technicznych w związku z ograniczonym dostępem do akt. Mając na uwadze, że Spółka poniosłaby z tego tytułu szkodę, Organ nie zakończył postępowania do dnia 8 kwietnia 2020 r. Wojewoda wskazał dalej, że dnia 20 kwietnia 2020 r. wystąpił o informacje do Powiatowego Urzędu Pracy w P. (czy posiada nowe dowody w sprawie podmiotu F. Sp. z o.o., które jednocześnie pozwalają na rejestrację oświadczeń strony o powierzeniu pracy cudzoziemcowi), do Państwowej Inspekcji Pracy w S. (czy zostały przeprowadzone kontrole pracodawcy pod kątem legalności zatrudnienia oraz czy doszło do naruszenia przepisów dotyczących zatrudnienia a tym samym podmiot został ukarany za wykroczenia tego typu), do I Urzędu Skarbowego w S. (czy podmiot ten nie zalega z uiszczaniem podatków, z wyjątkiem przypadków, gdy uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu oraz czy w przypadku posiadania zaległości podmiot wystąpił z wnioskiem o rozłożenia na raty zaległości). Odpowiedzi na powyższe pytania organ uzyskał kolejno w dniach 11 maja 2020 r. (I Urząd Skarbowy – pismo z dnia 4 maja 2020 r.), 6 maja 2020 r. (Powiatowy Urząd Pracy – pismo z dnia 28 kwietnia 2020 r.), 18 maja 2020 r. (Państwowa Inspekcja Pracy – pismo z dnia 15 maja 2020 r.). Skarżąca Spółka pismem z dnia 18 maja 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W związku ze zniesieniem zawieszenia terminów administracyjnych od dnia 24 maja 2020 r. zaczął biec termin siedmiodniowy do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia. Organ pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowań w sprawie udzielenia zezwoleń na pracę oraz o prawie do zapoznania się z aktami. Wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji na 30 czerwca 2020 r. Skarżąca Spółka pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. doprecyzowała skargę z 18 maja 2020 roku oraz swoje stanowisko w sprawie. Skarżąca wraz z pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. przedłożyła kolejne dokumenty, z których większość została już złożona na wcześniejszych etapach postępowań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. Spółka zwróciła się do Sądu o przeprowadzenie dowodów z załączonych przez nią dodatkowych dokumentów na okoliczność braku podstaw do udzielenia odmowy wydania zezwolenia na pracę, w tym m.in. pisma Wojewody z 9 marca 2020 r., wskazującego przewidywany termin rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji w sprawie na dzień 8 kwietnia 2020 r., odpisów decyzji Naczelnika I Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] czerwca 2020 r. – o rozłożeniu na raty zaległości podatkowych (m.in. z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych za 2018 r.), umów najmu pojazdów marki Mercedes Actros, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium RP dla obywatela Ukrainy R.S. Wojewoda [...], w piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 r. odniósł się do argumentacji zawartej we wskazanym piśmie strony i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Kolejnym pismem z dnia 2 września 2020 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie argumentacji i dowodów podniesionych w sprawie zarejestrowanej w Sądzie pod sygn. akt II SAB/Sz 50/20, dotyczącej wydania zezwolenia na pracę dla O.N. Natomiast Wojewoda do sporządzonego dnia 24 sierpnia 2020 r. pisma przewodniego dołączył kopię pisma Zastępcy Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z dnia 19 sierpnia 2020 r. informujące o ukaraniu Spółki mandatem karnym, w następstwie przeprowadzonej kontroli legalności zatrudnienia w Spółce – celem uzupełnienia akt sprawy. Ustosunkowując się do powyższego skarżąca w piśmie z dnia 11 września 2020 r. podniosła, że z powołanego pisma nie wynika zasadność przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy kontrola w Spółce zakończyła się w dniu 30 września 2019 r., zatem nic nie stało na przeszkodzie do wydania decyzji, nawet już po zasięgnięciu opinii od Straży Granicznej. Pismem z dnia 15 września 2020 r. Spółka złożyła kolejny wniosek dowodowy, w którym podniosła, że powierzała pracę P.D. dwoma pojazdami tj.: swoim własnym samochodem ciężarowym Renault nr rej. [...] oraz ciągnikiem siodłowym Scania nr rej. [...] zarejestrowanym na Litwie. Na poparcie tych twierdzeń przedłożono zdjęcia ww. pojazdów oraz ich dowodów rejestracyjnych. Wojewoda, w piśmie z dnia 21 października 2020 r. odniósł się do stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 11 września 2020 r. oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zarządzeniem z dnia 17 września 2020 r. zmieniono zarządzenie z dnia 26 czerwca 2020 r. o rozdzieleniu skarg, w ten sposób, że skargę na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowań – wpisano pod sygn. II SA/Sz 792/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organ podejmował określone działania mające na celu wyjaśnienie sprawy, tym niemniej sprowadzały się one przede wszystkim do wystąpień do odpowiednich służb, które z uwagi na ich rutynowość (powtarzalność) i nieskomplikowany charakter, który nie wymagał wielkiego nakładu pracy, powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a czego nie uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, że organ wskazał na ograniczone możliwości kadrowe oraz dużą ilość składanych wniosków o udzielenie zezwolenia cudzoziemcom na pracę. W ocenie Sądu pozostają one bez wpływu na ocenę przewlekłości. Strona ma bowiem prawo oczekiwać, że postępowanie zainicjowane jej wnioskiem zostanie rozpoznane przy zachowaniu zasady szybkości, więc problemy organizacyjne organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia tego prawa. Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony w judykaturze, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), zaś trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Wojewoda nie wykazał też, aby trudności organizacyjne spowodowane dużą ilością spraw miały charakter nagły i wynikały z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności. Wręcz przeciwnie, Sądowi z urzędu wiadome było, że organ już w poprzednich latach wskazywał na tendencję wzrostową ilości spraw dotyczących cudzoziemców, co implikuje stwierdzenie, że miał czas na dostosowanie się do zmieniających warunków. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły i z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa nie została załatwiona w "rozsądnym terminie", zaś opóźnienie powstało wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu, które nie usprawiedliwiały zaistniałej zwłoki. Powyższa argumentacja dowodzi, że zachowanie Wojewody nie zasługuje na aprobatę i świadczy o uchybieniu przepisom prawa w sposób rażący. W ocenie Sądu, zasadnym było wymierzenie Wojewodzie grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Nadto Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy wobec wydania decyzji z [...] czerwca 2020 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium RP dla obywatela Ukrainy R.S. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...] w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na pracę dla cudzoziemca miało charakter przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organ prowadził postępowanie w sposób sprawny, a odpowiedzialność za wystąpienie ewentualnych opóźnień ponosi wyłącznie skarżący, który swoim działaniem w sposób ewidentny przyczynił się do późniejszego wydania decyzji, - art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego miało charakter przewlekły, w sytuacji, gdy organ dochował należytej staranności przy podejmowaniu czynności, które w większości przypadków inicjowane były przez skarżącego, który składał dowody w sprawie w formie niekompletnej bądź takiej, która spowodowała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego pod kątem wyeliminowania "pozorności" zatrudnienia cudzoziemców, - art. 88j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020, poz. 1409 ze zm.) "poprzez uznanie, że skoro postępowanie w kierunku wyeliminowania pozorności zatrudnienia cudzoziemców było w sposób przewlekły to nie było podstaw do przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie". II. prawa procesowego, to jest: 1. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. polegające na nie przeprowadzaniu wnikliwego postępowania dowodowego, co miało wpływ na ocenę prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także rozpatrzenie skargi po przeprowadzaniu rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi z 1 lutego 2021 r. na skargę kasacyjną F. Spółka z o.o. w M. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 2 lutego 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 12 maja 2023 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. Otóż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ujęty jako podstawa kasacyjna z prawa materialnego. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być stosowany przepis prawa, czy jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Nie zasługuje na uwzględnieni zarzut naruszenia art. 88j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pomijając samo sformułowanie tego zarzutu, które czyni go niezrozumiałym - "poprzez uznanie, że skoro postępowanie w kierunku wyeliminowania pozorności zatrudnienia cudzoziemców było w sposób przewlekły to nie było podstaw do przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie", to Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Nie można więc zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu. Zarzut ten nie został także szerzej uzasadniony. Ubocznie jedynie wskazać należy, że przepis ten dzieli się na 11 ustępów, a niektóre z nich także na punkty. Brak precyzyjnie określonej podstawy kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej kontrolę. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania, a także, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten określa kompetencje sądu w fazie orzekania. Skoro Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania oraz, że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to prawidłowo zastosowała powołaną prze siebie podstawę prawną wyrokowania. Dlatego też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.