II SA/Sz 876/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Pismem z dnia 9 września 2022 r. B. R. (dalej również jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Decyzją z dnia 11 października 2022 r., numer SŚR.592.W.1319.2022, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej również jako: "k.p.a." oraz art. 2 ust. 1, ust. 16 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692, dalej również jako: "ustawa") Burmistrz B. rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony odmówił jej przyznania dodatku węglowego. Czynności dokonane w ramach doręczenia odpisu ww. decyzji dokumentuje zwrotne potwierdzenie odbioru, na którego awersie widnieją: adnotacja "nie zastałem 13.10.2022 r., 24.10.2022" nazwisko doręczającego, dane decyzji, imię i nazwisko wnioskodawczyni oraz adres [...] ul. [...]. Natomiast na rewersie w punkcie drugim dotyczącym przypadku niemożności doręczenia wpisano datę 15 października 2022 r. jako datę pozostawienia przesyłki na 14 dni do dyspozycji adresata w siedzibie organu bez zaznaczenia, czy zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a jeżeli nie jest to możliwe: w drzwiach mieszkania adresata, jego biura; innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe; w widocznym miejscu przy wejściu na posesje adresata. W punkcie trzecim wpisano datę 24 października 2022 r. jako datę awizowania przesyłki. W punkcie czwartym dokumentującym zwrot przesyłki do nadawcy przy rubryce "nie podjął awizowanej przesyłki" widnieje zaznaczenie ołówkiem i data zwrotu przesyłki 2 listopada 2022 r. oraz ta sama data i podpis doręczającego. Pismem złożonym dnia 8 grudnia 2022 r. w siedzibie organu strona wniosła o doręczenie opisanej wyżej decyzji wskazując, że do dnia złożenia wniosku nie miało to miejsca, jak również, że nie ma żadnego dowodu, że decyzję próbowano doręczyć jej w jakikolwiek sposób tj. osobiście czy też listem poleconym. Wniosła o doręczenie decyzji pod inny adres niż we wniosku. Pismem złożonym dnia 13 grudnia 2022 r. w siedzibie organu skarżąca na podstawie art. 58 k.p.a. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wskazując, że uchybienie nie nastąpiło z jej winy. Argumentowała, że nie otrzymała decyzji, ani żadnej informacji o możliwości jej odbioru. W dniu 29 grudnia 2022 r. skarżąca złożyła w siedzibie organu odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 11 października 2022 r., w którego treści przedstawiła zarzuty w zakresie wadliwości ustaleń faktycznych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie postanowieniem z dnia 31 lipca 2023 r., nr SKO.4111.97.2023, działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 art. 59 § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 11 października 2022 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy po zacytowaniu przepisów art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził m.in., że Kolegium nie prowadzi z urzędu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przyczyn uchybienia terminu, a jedynie poddaje ocenie argumenty i dowody (jeśli takie zostały przedłożone) przedstawione przez stronę postępowania na okoliczność wykazania, że uchybienie terminu było przez nią niezawinione. W ocenie Kolegium istotą niniejszej sprawy jest ocena okoliczności skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji mając na względzie uregulowania art. 42 i art. 43 k.p.a., jak i jego zdaniem, kluczowego w niniejszej sprawie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zainteresowana składając wniosek o przyznanie dodatku węglowego jako miejsce zamieszkania wskazała miejscowość B., ul. [...]. Pod tak wskazany adres została przekazana korespondencja w postaci decyzji z dnia 11 października 2022 r. Pod wskazanym adresem nie zastano dwukrotnie strony, tj. w dniach 13 października 2022 r. oraz 24 października 2022 r., co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Przesyłkę następnie zwrócono do nadawcy 2 listopada 2022 r., gdyż adresat nie podjął jej w ww. terminach. Zdaniem Kolegium skarżąca składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bez jednoczesnego dopełnienia czynności, do której określony był termin, nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Nie przedstawiła żadnych argumentów świadczących o jej staranności oraz by wykazać, że przeszkoda jaka wystąpiła była od niej niezależna, istniała cały czas, a skarżąca nie była w stanie jej pokonać nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub nie narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Organ odwoławczy wskazał, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na osobie zainteresowanej, która składa prośbę o przywrócenie terminu. Ponadto to strona winna wskazać kiedy i w jakich okolicznościach ustąpiła przeszkoda do wniesienia odwołania. Strona także nie wykazała, że dochowała siedmiodniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, tj. nie wskazała ani jaka była przyczyna uchybienia terminu, ani kiedy ustała. Dlatego w tych okolicznościach wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 11 października 2022, w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego, nie mógł zostać uwzględniony. Na powyższe postanowienie Kolegium, pismem z dnia 1 września 2023 r., B. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 35 k.p.a. z uwagi na fakt, że zostało wydane po terminie przewidzianym w przepisach prawa. Strona wniosła również o uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej próba doręczenia jej decyzji organu I instancji nie skutkowała pozostawieniem w skrzynce listowej informacji o możliwości odbioru decyzji. Dlatego też w piśmie z dnia 8 grudnia 2022 r. strona podała inny adres, pod którym przebywa w godzinach 7-15 w dni robocze, pod który w tym czasie mogła zostać dostarczona decyzja, co miało mieć miejsce w miesiącu grudniu 2022 r., jak podała "w dniu bliżej nieustalonym". Ponadto strona przedstawiła przyjęty przez siebie stan faktyczny sprawy i zarzuciła nierozpatrzenie przez Kolegium jej odwołania złożonego w dniu 29 grudnia 2022 r., a zamiast tego wydanie wbrew prawu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten narusza prawo. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na wstępie rozważań należy więc wyjaśnić, że oceną Sądu w niniejszej sprawie jest objęte wyłącznie to postanowienie. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami skargi, ale jest związany granicami sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice te wyznacza przedmiot sprawy, który w tym wypadku stanowi odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności należy przytoczyć przepisy wskazane w podstawach rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Stosowanie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony; 2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi; 3) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Jednak organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zanim zastosuje powyższe regulacje powinien w pierwszej kolejności dokonać prawidłowych ustaleń co do kwestii doręczenia stronie decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie próbę takich ustaleń odzwierciedla w zaskarżonym postanowieniu odwołanie się do regulacji art. 44 k.p.a. i stwierdzenie, że uznanie przesyłki za doręczoną w trybie tego uregulowania uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Stosownie do brzmienia art. 44 k.p.a.: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy uznając awizowanie przesyłki dokonane w niniejszej sprawie za prawidłowe nie dość wnikliwie zapoznał się z aktami sprawy. Pominął bowiem pełną ocenę prawidłowości czynności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, w tym w szczególności kwestię sposobu umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczące doręczanej stronie decyzji nie dokumentuje sposobu w jaki zawiadomiono ją o przesyłce (vide k. 10 akt administracyjnych). Dlatego też, nie sposób uznać, że w sprawie miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji Burmistrza z dnia 11 października 2022 r. Zdaniem organu, pod wskazany przez stronę adres "została przekazana korespondencja w postaci decyzji z up. Burmistrza B. NR SŚR.592.W.1319.2022 z 11.10.2022 r. Pod wskazanym adresem nie zastano dwukrotnie Strony, tj. w dniach 13.10.2022 r. oraz 24.10.2022 r., co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Przesyłkę następnie zwrócono do nadawcy 02.11.2022 r., gdyż adresat nie podjął jej w ww. terminach.". Taka ocena prawidłowości awizowania nie może być uznana za należytą. Nie powinna ona bowiem ograniczać się tylko do zbadania, w jakich datach podjęto próby doręczenia korespondencji i kiedy ją zwrócono do nadawcy. Jak już wspomniano, niezbędne jest także skontrolowanie poszczególnych czynności podejmowanych w związku koniecznością awizowania przesyłki, w tym w szczególności to, gdzie pozostawiono awizo i czy strona miała możliwość zapoznania się z treścią zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie wskazanym w tym zawiadomieniu. Tym samym Kolegium dopuściło się naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Ich niewykonanie stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, że uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odzwierciedlało pełną analizę dowodu, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji biegnie od dnia jej doręczenia i upływa po 14 dniach od dnia doręczenia jej stronie. Dlatego, zdaniem Sądu, Kolegium dokonało przedwczesnej oceny okoliczności niewykazania istnienia przeszkody do wniesienia przez skarżącą środka odwoławczego oraz przedwcześnie rozpatrywało nieuprawdopodobnienie braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Do takich ustaleń mogłoby ewentualnie dojść dopiero gdyby organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została skarżącej doręczona z uwzględnieniem wszystkich przesłanek z art. 44 k.p.a. i gdyby przyjęcie, że w sprawie miało miejsce uchybienie terminu nie było wadliwe. Organ odwoławczy ma obowiązek, po stwierdzeniu prawidłowości doręczenia, w tym po ocenie poprawności adresu wykorzystanego do doręczeń, porównać ustaloną datę doręczenia decyzji z datą wniesienia środka zaskarżenia. W sprawie decyzję odmawiającą skarżącej przyznania dodatku wydano w dniu 11 października 2022 r. Zaś ustalenie kiedy została, w ocenie organu odwoławczego, doręczona ze skutkiem tzw. doręczenia zastępczego, wobec stwierdzenia, że "adresat nie podjął jej", nie wynika z lektury zaskarżonego postanowienia. A skoro tak to nie było możliwe stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wadliwe było zatem powoływanie się na to uchybienie w wydanym rozstrzygnięciu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Pamiętać także należy, że jeżeli odwołanie zostało wniesione zanim decyzja weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a., to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07, LEX 523914). Jeżeli jednak decyzja znalazła się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do uznania, że wniesienie odwołania było przedwczesne. Regulacje art. 39-49 k.p.a. mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, LEX nr 2141086, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08 LEX nr 468732). Dlatego koniecznym jest ustalenie przez organ, czy w sprawie miało miejsce kolejne doręczenie o charakterze procesowym, (o którym wspomina skarżąca) w miesiącu grudniu 2022 r. Powyższe nie wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, zaś według treści skargi było to "dostarczenie w miejscu pracy". Dalsze czynności organ podejmie w zależności od dokonanych w omawianym zakresie ustaleń. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawione przez Sąd wskazania co do dalszych koniecznych działań w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.