I SA/Wr 177/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: SWSA Piotr Kieres,, SWSA Marta Semiczek,, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2023 r., sprawy ze skargi: Y. B. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 180/20, I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 500,00 (pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900,00 (dziewięćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi, którą wniósł Y. B. (dalej: skarżący, strona) jest niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 180/20, którym Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie złożonego w dniu 22 maja 2019 r. wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyznał też od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 zł oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 597,00 zł. Wyrok stał się prawomocny z dniem 28 stycznia 2021 r. 1.2. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 10 marca 2021 r. 1.3. Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego skierował do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku, w tym do wypłaty sumy pieniężnej i kosztów postępowania zasądzonych ww. wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r. 1.4. Pismem z dnia 18 maja 2021 r. organ zlecił wypłacenie stronie kwot wynikających z ww. wyroku. 1.5. W dniu 3 lutego 2022 r. Wojewoda sporządził pismo zawiadamiające o pozostawieniu w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) bez rozpoznania wniosku z dnia 22 maja 2019 r. z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie (30 dni) braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 14 lipca 2020 r., które doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 29 lipca 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że złożony w celu uzupełnienia braków aktualny formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie został wypełniony w części C.VII. Podobnie dołączony równocześnie załącznik nr 1 nie został wypełniony w części III. 7 oraz w zakresie daty pod oświadczeniem podmiotu powierzającego cudzoziemcowi wykonywanie pracy. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze wniesionej w formie elektronicznej w dniu 10 lutego 2022 r., skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego) zarzucił niewykonanie przez Wojewodę powyższego wyroku, mimo że termin do tego upłynął już 10 miesięcy temu, a strona w dalszym ciągu nie otrzymała stosownej decyzji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: wymierzenie Wojewodzie grzywny, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.600,00 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ nie wykonał w terminie obowiązku załatwienia sprawy w ciągu 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na przewlekłość wraz z aktami administracyjnymi. Również wezwanie do wykonania wyroku złożone dnia 22 kwietnia 2021 r. nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący uzasadnił tym, że brak rozstrzygnięcia na skutek złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę rodzi dla niego negatywne konsekwencje, które coraz silniej odczuwa (odmowa zameldowania i nadania numeru PESEL). W ocenie strony organ rażąco narusza tym normy prawa procesowego, w tym zwłaszcza odnoszące się do terminów załatwiania spraw. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że wniosek przyznanie sumy pieniężnej leży w dyskrecjonalnej kompetencji Sądu, a przy tym nie jest odszkodowaniem, które ma wyrównać stronie uszczerbek majątkowy doznany na skutek zwłoki organu. Opóźnienie w wykonaniu prawomocnego wyroku nie ma cech lekceważenia skarżącego, ponieważ organ oczekiwał na uzupełnienie przez nią braków formalnych wniosku, do czego była ona wezwana pismem z dnia 14 lipca 2020 r. Ostatecznie też, wobec nieuzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku, zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2022 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania. W tych okolicznościach zarówno żądanie nałożenia grzywny, jak i przyznania sumy pieniężnej, nie znajduje uzasadnionych podstaw. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się w części uzasadniona. 3.2. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. 3.3. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czego organ nie kwestionuje, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 22 kwietnia 2021 r. 3.4. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). 3.5. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 10 marca 2021 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 9 kwietnia 2021 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 k.p.a., tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku i – z wyjątkiem wydanego w dniu 18 maja 2021 r. pisemnego polecenia wykonania wyroku w części dotyczącej wypłaty skarżącemu kwot wynikających z ww. wyroku - po dniu 9 kwietnia 2021 r. pozostawał w sprawie całkowicie bezczynny. Podjęcie pierwszej czynności przez organ zmierzającej do wykonania wyroku w zakresie załatwienia sprawy po zwróceniu mu akt w tym celu, nastąpiło bowiem dopiero na tydzień wniesieniem niniejszej skargi strony na niewykonanie wyroku, tj. pismem z dnia 3 lutego 2022 r. zawiadamiającym o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 22 maja 2019 r. Okoliczność ta pozostaje już jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku w związku z aktualnie badaną skargą, ponieważ w przekazanych aktach administracyjnych brak jest dowodu poświadczającego prawidłowe doręczenie pełnomocnikowi strony tegoż zawiadomienia, a skoro tak, to nie można uznać, że zawiadomienie wywarło skutki prawne. Obowiązkiem organu jest wykazać, że sporządzane przezeń dokumenty, z których wywodzi określone prawne konsekwencje, weszły do obrotu prawnego. Rzeczą organu jest również przekazać Sądowi wraz ze skargą kompletne i uporządkowane akta administracyjne, co wynika wyraźnie z dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. W przekazanych aktach znajduje się natomiast wyłącznie dowód doręczenia pełnomocnikowi strony wezwania z dnia 14 lipca 2020 r. do uzupełnienia braków wniosku, co miało miejsce w dniu 29 lipca 2020 r. Na tle okoliczności sprawy nie sposób znaleźć usprawiedliwienia dla działania organu, który weryfikacji sposobu uzupełnienia przez stronę braków formalnych jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie dokonuje przez okres bez mała 11 miesięcy po otrzymaniu akt z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na przewlekłość, którą Sąd ocenił jako rażącą. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być również – wskazywany notorycznie w odpowiedziach na skargi dotyczące zwłoki Wojewody w sprawach z wniosków cudzoziemców – brak kadr do obsługi stron i ilość wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. 3.6. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500,00 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie zrealizuje w sposób wystarczający funkcję represyjną. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. 3.7. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny, Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przezeń terminu na załatwienie sprawy, organ z ponad pięciotygodniową zwłoką podjął opisane wyżej działania w kierunku wypłaty należności zasądzonych w wyroku, lecz przez kolejnych ponad 8 miesięcy nie wydał skutecznie aktu kończącego postępowanie, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony z dnia 22 maja 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. W rezultacie aż do złożenia przez stronę aktualnie rozpoznawanej skargi z dnia 10 lutego 2022 r. zakończenie postępowania nie nastąpiło. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. 3.8. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy przedmiotowego wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, skarżącemu przyznano już sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, chociaż zaistniały okoliczności przemawiające za zasądzeniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, to jednak nie w takim rozmiarze, jak żądana w skardze. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, skarżący dość ogólnie akcentował – w pełni zrozumiałe skądinąd – problemy pojawiające się na tle zameldowania czy braku numeru PESEL. Te oczywiste niedogodności będące skutkiem oczywistej zwłoki Wojewody w rozpatrzeniu sprawy skarżącego, który jest obywatelem u., w praktyce nie wyłączają jemu możliwości podjęcia się zajęć zarobkowych pozwalających na utrzymanie się w Polsce. Należy je jednak oceniać w powiązaniu z ogromnym wysiłkiem całego Państwa i społeczeństwa polskiego w celu udzielenia najczęściej nieodpłatnej, szerokiej i wieloaspektowej pomocy materialnej, w tym lokalowej, socjalnej, lekarskiej, psychologicznej transportowej, edukacyjnej, a także kulturalnej dla około dwumilionowej rzeszy uchodźców, którzy przybyli do Polski po agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W konsekwencji Sąd uznał, że wystarczającą rekompensatą represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję z tytułu niewykonania wyroku pełni wymierzona organowi grzywna w wysokości 500 zł, natomiast suma pieniężna w wysokości 900 zł powinna stanowić odpowiednią rekompensatę ujemnych skutków, jakich strona doznała w związku ze zwłoką w wykonaniu ww. wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. 3.9. Podkreślić wypada też, że rozstrzygnięcie o zobowiązaniu organu do wydania aktu kończącego postępowanie zapadło już w ww. prawomocnym wyroku. Powołane wyżej przepisy regulujące kompetencje Sądu w zakresie orzekania w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku, nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wyznaczenia organowi kolejnego terminu do zakończenia postępowania, jak również nie ma ku temu potrzeby. 3.10. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt IV sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). 3.11. Końcowo należy wskazać, że wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) po uzyskaniu zgody obu stron.