I SA/Wa 1000/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi E. K., G. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 1236/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i G. K. (dalej: "Skarżący"), decyzją z 7 marca 2023 r. nr 1236/2023, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 2 stycznia 2023 r. nr 1/SD/2023, orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiącą obecnie działki ewidencyjne z obrębu [...]: nr [...], nr [...] (cz.) i nr [...] (cz.). Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Położona w W. przy ul. [...], nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret". Zgodnie z art. 1 dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (tj. Dz.U. z 2018 r. poz.1817) stała się własnością m.st. Warszawy. Obecnie w części stanowi własność osób trzecich, na skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Byli właściciele nie złożyli w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Umową notarialną z 11 grudnia 1945 r. Rep. Nr [...] K. K. nabyła przedmiotową nieruchomość, stanowiącą plac o powierzchni 491 m2 zabudowany domem czynszowym, murowanym, uszkodzonym podczas działań wojennych, ze wszelkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu. Wnioskiem z 6 lutego 2015 r. Skarżący, będący następcami prawnymi K. K. (na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] Wydział I Cywilny z 31 lipca 1974 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział III Cywilny z 20 lutego 1996 r., sygn. akt [...]) wystąpili, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344) dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za przejętą dekretem przedmiotową nieruchomość. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent decyzją z 2 stycznia 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 7 marca 2023 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stanowiącą obecnie działki ewidencyjne z obrębu [...]: nr [...], nr [...] (cz.) i nr [...] (cz.). W uzasadnieniu stwierdził, że uprawnionym do złożenia wniosku odszkodowawczego w trybie art. 215 u.g.n. jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. W jego ocenie wniosek Skarżących z 6 lutego 2015 r., który zainicjował wszczęcie postępowania w trybie w art. 215 ust. 2 u.g.n. został złożony przez osoby nieuprawnione. Na decyzję Wojewody Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 128 u.g.n. w zw. z 7 ust 1 dekretu przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania wobec błędnego uznania, polegającego na niezasadnym, sprzecznym z co najmniej 77 letnim jednorodnym rozumieniem w nauce i judykaturze pojęcia "następcy prawni" w systemie prawa polskiego, zatem i w postępowaniu przed organami administracyjnymi, pomijającym zasady logiki, historyczną perspektywę celu dekretu, oderwanym od stanu faktycznego sprawy, wyrażające się w uznaniu, iż poprzedniczka prawna Skarżących nie ma przymiotu strony wobec nabycia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy kupna – sprzedaży, a obecnie jej następcy prawni nie mogą skutecznie ubiegać się o przyznanie, na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za przedmiotowy grunt, podczas gdy materialnoprawną podstawę żądania dla wszystkich Skarżących, literalnie wskazuje przepis art. 7 ust. 1 dekretu, który stanowi obowiązującą normę administracyjnego prawa materialnego i uzasadnia przymiot strony wszystkich następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości [...] objętego działaniem dekretu oraz nie pozwala na uznanie za prawidłowe stwierdzenie braku interesu prawnego Skarżących, w tym w szczególności naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "prawny następca właściciela" dotyczy tylko następcy pod tytułem ogólnym spadkowym, a nie następcy pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna), co nie wynika z literalnej analizy przepisu i sprzeczne jest z bogatym orzecznictwem w tym zakresie. 2. naruszenie przepisów postępowania, t.j.: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 215 ust 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta wobec błędnego uznania (w ślad za organem I instancji) pomijające, iż literalne wskazanie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, stanowi obowiązującą normę administracyjnego prawa materialnego i uzasadnia przymiot strony wszystkich następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości [...] objętego działaniem dekretu oraz nie pozwala na uznanie za prawidłowe stwierdzenie braku interesu prawnego Skarżących; b) art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawą umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżących o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...] była odmowa uznania przez organy legitymacji prawnej Skarżących do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Jak słusznie wskazały organy uprawnionym do złożenia wniosku odszkodowawczego w trybie powołanego przepisu jest dawny właściciel lub jego spadkobierca. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że K. K., której następcami prawnymi są Skarżący inicjujący postępowanie odszkodowawcze, umową notarialną z 11 grudnia 1945 r. (Rep. Nr [...]), nabyła przedmiotową nieruchomość zabudowaną domem czynszowym, murowanym, uszkodzonym podczas działań wojennych, ze wszelkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu. Jak również okoliczność, że umowa nabycia roszczeń dekretowych do nieruchomości została zawarta po wejściu w życie dekretu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Skarżący nie mogli być uznani za "uprawnionych", do otrzymania odszkodowania, gdyż nie są byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani ich spadkobiercami, a tylko takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 dekretu. W konsekwencji nie istnieje norma prawa materialnego kreująca ich przymiot strony w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Swoje prawa wywodzą oni z faktu bycia spadkobiercami nabywcy roszczeń dekretowych na podstawie zawartej w dniu 11 grudnia 1945 r. umowy notarialnej. Jak słusznie dostrzegły organy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64) przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". Z treści art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) wywodzi się moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować. Uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to jednak ma charakter uniwersalny. Argumentacja w niej zawarta dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt [...] przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20). Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. W konsekwencji przyjąć należy, że osoba, która pod tytułem syngularnym nabyła od byłego właściciela – jak miało to miejsce w sprawie, prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie warszawskim, nie mogłaby być uznana za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej jej spadkobiercy (Skarżący) nie mogliby być legitymowani do złożenia takiego wniosku. Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem Skarżących, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent, nie narusza prawa. Nie naruszyła go tym samym utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy zaskarżona decyzja Wojewody. Mając powyższe na względzie, skarga E. K. i G. K. jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.