I OSK 319/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 631/20 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 lutego 2020 r. nr SN-III.7515.1.1.2020.12 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 września 2020 r. IV SA/Po 631/20, oddalił skargę R. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 26 lutego 2020 r. nr SN-III.7515.1.1.2020.12 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zrealizowany został cel, na który wywłaszczony został właściciel nieruchomości a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzić powinno do uznania, iż zmiana charakteru zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w porównaniu do celu wskazanego w akcie wywłaszczeniowym nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie, organ zobowiązany był dać skarżącej możliwość złożenia skutecznego wniosku o zwrot nieruchomości i orzec o jej zwrocie, wskazać bowiem należy, że w § 5 aktu notarialnego z dnia 27 września 1974 roku zawarto wzmiankę o celu wywłaszczenia nieruchomości - przekazaniu wywłaszczonego gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", który to cel nie został zrealizowany, bowiem na terenie działek powstała baza transportu miejskiego "[...]"; 2. prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje skuteczne żądanie zwrotu wskazanych nieruchomości a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prowadzić powinno do uznania, że skarżąca złożyła skutecznie wniosek o zwrot nieruchomości do organu właściwego, a co za tym idzie, nieruchomości powinny zostać zwrócone na jej rzecz; 3. przepisów postępowania w postaci art. 77 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zrealizowania celu, na który wywłaszczona została nieruchomość, podczas gdy przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie prowadzić powinno do ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości wskazany w akcie wywłaszczeniowym - akcie notarialnym z dnia 27 września 1974 roku nie został zrealizowany. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania "celem wydania decyzji o zwrocie na rzecz skarżącej wskazanych nieruchomości", zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uczestnicy postępowania: Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w [...]. oraz Miasto Poznań złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną, w których wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) został postawiony zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zrealizowania celu, na który wywłaszczona została nieruchomość, podczas gdy przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie prowadzić powinno do ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości wskazany w akcie notarialnym z 27 września 1974 r. nie został zrealizowany. Nie kwestionuje się więc de facto poprawności ustalenia celu wywłaszczenia, ale jego realizację. Zauważyć wobec tego należy, że zdaniem organów obydwu instancji oraz Sądu I instancji, działka nr 131/1 została wywłaszczona w celu realizacji na niej inwestycji pod nazwą Baza Transportu Gospodarczego MPK w Poznaniu. Skarga kasacyjna nie artykułuje zarzutu, że cel ten został błędnie ustalony (a domyślać się tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może). Autor skargi kasacyjnej stwierdza jedynie, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie (co znaczy pełny zakres, co zostało pominięte?) prowadzić powinno do ustalenia, że cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym z 27 września 1974 r. nie został zrealizowany. Tymczasem z ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że w akcie notarialnym z 27 września 1974 r. cel wywłaszczenia nie został jednoznacznie określony. Konieczne było zatem jego ustalenie w oparciu o inne dowody, wytworzone przed zawarciem aktu notarialnego. I tak Sąd I instancji wskazał, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania zatwierdzonego uchwałą nr 33/283/66 Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z 9 września 1966 r. przeznaczenie spornej nieruchomości oznaczono jako teren urządzeń obsługi technicznej komunikacji miejskiej i urządzeń komunikacji miejskiej. Przeznaczenie to potwierdzone zostało w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], przyjętego uchwałą Prezydium Rady Narodowej z 12 lipca 1972 r. nr 15/163/72, w którym przedmiotowa nieruchomość znalazła się w obszarze oznaczonym C17 - baza transportu, stacja naprawy samochodów, zajezdnia autobusowa lub tramwajowa MPK, stacja benzynowa. Jednocześnie w uwagach do tego terenu wskazano "wykup gruntów rolnych". Ponadto wydaną jeszcze przed wywłaszczeniem decyzją Urzędu Miasta Poznania z 19 lutego 1974 r. nr 441/MPo/27/74 zatwierdzono plan realizacyjny budowy Bazy Transportu MPK w Poznaniu. Wszystkie te dokumenty wskazują, że jeszcze przed zawarciem aktu notarialnego z 27 września 1974 r. na przedmiotowej nieruchomości przewidziano budowę Bazy Transportu Gospodarczego MPK w Poznaniu. Jednocześnie, niezwłocznie po wywłaszczeniu, podjęto działania mające na celu realizację tej inwestycji. Świadczy o tym decyzja z 15 lipca 1976 r. L.dz.ZGT-ET-1/64/76 o przekazaniu działki o nr 131/1 w użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacji w [...], a także decyzja z 14 stycznia 1978 r. nr BP-115/4275/77 udzielająca pozwolenia na budowę. Według przeprowadzonych oględzin inwestycja ta została zrealizowana. Stwierdzić wobec tego należy, że podważenie powyższych ustaleń faktycznych wymagałoby, po pierwsze, przywołania odpowiedniego przepisu p.p.s.a. (normy odniesienia) wraz z odpowiednim przepisem k.p.a. (norma dopełnienia), za pomocą których można byłoby podważyć ocenę zgromadzonych dowodów. Takim przepisem na gruncie k.p.a. jest art. 80, z którego wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Żaden tego typu przepis nie został w zarzutach skargi kasacyjnej powołany. Ponadto, nie jest prawdziwa teza zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w decyzji Starosty Poznańskiego z 17 grudnia 2019 r. cel wywłaszczenia określono jako budowa osiedla mieszkaniowego "Raszyn Zachód". Ogólna wymowa skargi kasacyjnej wskazuje, że strona taki właśnie cel wywłaszczenia uznaje za właściwy. Starosta pisząc o budowie osiedla mieszkaniowego opisywał tylko przebieg poprzednich postępowań i nie były to ustalenia zawarte w decyzji Starosty Poznańskiego z 17 grudnia 2019 r. W tej ostatniej decyzji cel wywłaszczenia określono tak, jak przyjął to Sąd I instancji (zob. str. 6 decyzji Starosty Poznańskiego). Po drugie, "Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (zob. wyrok NSA z 15.03.2024 r. III OSK 597/23, LEX nr 3697966). "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego" (wyrok NSA z 12.04.2024 r., III OSK 2551/23, LEX nr 3706991). Jeśli zatem zarzut odnoszący się do ustaleń faktycznych okazał się nieskuteczny, to bezzasadne są także zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej, bowiem w rozumieniu art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym wypadku w akcie nabycia). Cel taki, jaki został ustalony przez organy i Sąd I instancji i nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Cel ten został również zrealizowany. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Zauważyć jeszcze tylko należy, że art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestników postępowania (zob. np. wyrok NSA z 1.12.2021 r., II OSK 803/21, LEX nr 3340174).