II OSK 2768/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 352/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr IR-IV.7721.425.2020.6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., IV SA/Po 352/21, oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 22 stycznia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Starosta Powiatu Szamotulskiego (dalej Starosta) decyzją z 30 września 2020 r. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) odmówił X. S.A. z siedzibą w W. (dalej X.) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obr. [...] P., gmina S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła X.. Wojewoda zaskarżoną decyzją na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. uchylił w całości decyzję Starosty oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił X. pozwolenia na budowę ww. inwestycji z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 22 stycznia 2021 r. wniósł R. P. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd podał, że ostateczna i prawomocna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 5 kwietnia 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana, a jej ostateczność potwierdzona przez organ stosowną klauzulą, z której wynika, że dotyczy ona ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb P., gmina S. Organy słusznie ustaliły, że zawnioskowana inwestycja o wydanie pozwolenia na budowę jest zgodna z warunkami określonymi w tej decyzji Burmistrza. Nadto z akt administracyjnych wynika, że w sprawie wydane zostało postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Szamotuły z 23 stycznia 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej X. na działce nr [...], obręb P., gmina S. Postanowienie to nie utraciło przymiotu ostateczności i prawomocności w dacie orzekania przez WSA. Z informacji przekazanych przez organy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Szamotuły postanowieniem z 26 kwietna 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia zlokalizowanego na ww. działce nr [...], a zażalenie skarżącego w tej sprawie zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i oczekuje na rozpatrzenie. Do wniosku inwestor dołączył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] obręb P., w którym wskazano, że prawo to wynika ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej była ocena, czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych. Takim oświadczeniem w niniejszej sprawie inwestor dysponował, gdzie wyraźnie wskazano stosunek zobowiązaniowy - umowa dzierżawy z 13 grudnia 2017 r. - przewidujący uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowanych. Z powyższego wynika, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością w niniejszej sprawie, umieszczone w treści oświadczenia, gdzie ma powstać stacja bazowa jest jednoznaczne, niekwestionowane przez właściciela i - co istotne - prawo to dotyczy celu budowlanego. Do wniosku załączono także oświadczenie projektanta zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 9 p.b. o niezaliczaniu instalacji radiokomunikacyjnej do przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd wskazał, ze kwestią sporną było ustalenie organu odwoławczego, wbrew temu co podnosił organ I instancji oraz skarżący, że inwestycja nie będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie bądź zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w tym nie ma miejsca sumowanie ani kumulowanie mocy EIRP oraz inwestycja nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnego negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na miejsca dostępne dla ludności. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody w kwestionowanym zakresie. W świetle zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy prawidłowo – zdaniem Sądu - zakwalifikował przedmiotową inwestycję w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit f) rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej "rozporządzenie z 2019 r.") jako przedsięwzięcie, które nie osiąga progów wskazanych w powyższym rozporządzeniu. Wobec tego zgodzić należy się z twierdzeniem, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uznana zatem może być za przedsięwzięcie nieniosące ryzyka wystąpienia znacznego oddziaływania na środowisko. Nie podlega zatem konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd I instancji stwierdził, że z danych kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że inwestycja obejmuje po trzy pojedyncze anteny sektorowe w trzech różnych azymutach 110º, 207º i 330º, zatem nie sposób przyjąć, by w sprawie zachodziła konieczność kumulacji mocy, skoro osie tych anten nie nachodzą się, a z brzmienia § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2019 r. wynika jednoznacznie, że równoważną moc promieniowaną izotopowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. WSA podkreślił, że wbrew temu co podnosi skarżący, kwalifikacji inwestycji dokonano w oparciu o podaną ilość anten sektorowych i maksymalne wartości pochylenia oraz maksymalne moce promieniowania wskazane przez inwestora w załączonych do wniosku wymaganych dokumentach. Sąd wskazał, że podane parametry inwestycji określono w dołączonej do niego Kwalifikacji Przedsięwzięcia, co znalazło odzwierciedlenie w projekcie budowlanym oraz w Analizie Środowiskowej określających maksymalne pochylenie i maksymalne moce poszczególnych anten. Zatem organy związane wnioskiem oraz treścią dołączonych do niego dokumentów nie miały podstaw do zarzucenia inwestorowi, że nie wskazuje maksymalnych parametrów (pochylenia i mocy) dla projektowanej tej konkretnej inwestycji. Nadto z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2019 r. wynika, że dla kwalifikacji przedsięwzięci należy oceniać moce pojedynczych anten, brak bowiem podstawy prawnej do kumulowania tych mocy. Powyższy przepis rozporządzenia z 2019 r. stanowi szczególna regulację, do której § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. nie ma zastosowania. W ocenie Sądu, mając na uwadze treść zebranego materiału dowodowego w postaci dokumentów wymaganych do wniosku o zatwierdzenie projektu budowanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sposób wystarczający dla rozpoznania sprawy organ odwoławczy wyjaśnił okoliczności faktyczne dotyczące parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia, w szczególności minimalnych i maksymalnych odchyleń (tiltu) poszczególnych zaprojektowanych anten dla spornej stacji bazowej oraz ich faktycznej maksymalnej mocy promieniowania izotopowego (EIRP), co wynika z Kwalifikacji Przedsięwzięcia zawartej w projekcie budowlanym (k. 41-43) oraz Analizy Środowiskowej znajdującej się w aktach adm. I inst. (k. 3-6 Analizy). Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ dokonał samodzielnych ustaleń w tym zakresie i następnie oceny charakterystyki planowanego przedsięwzięcia pod względem jego kwalifikacji - czy wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, czy też nie. W ocenie Sądu analiza tych materiałów doprowadziła organ administracji II instancji do prawidłowych wniosków, że inwestycja ma charakter podprogowej i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, d, g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez oddalenie skargi pomimo nie zbadania zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska bez uwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku oraz kumulacji z pobliskimi inwestycjami o analogicznych oddziaływaniach; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2019 r., poprzez oddalenie skargi pomimo błędnego przyjęcia, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, poprzez oddalenie skargi mimo braku dokonania analizy sumarycznej mocy wszystkich anten i ich oddziaływania na środowisko; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. poprzez oddalenie skargi pomimo zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej po niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym; 5. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano wnikliwej analizy wszelkich aspektów sprawy. Pismem z dnia 1 października 2024 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z art. 2, art. 5, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Na rozprawie ww. Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku Polskiego Stowarzyszenia na Rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z art. 2, art. 5, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja została podjęta w dniu 22 stycznia 2021 r., a zatem wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r., tj. przepisów późniejszych, nie stosowanych w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, nie ma związku z rozpoznawaną sprawą i nie podlega uwzględnieniu. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji szeroko ustosunkował się do kwestii zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska i wskazał przyczyny, z powodu których uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, iż w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do uwzględnienia kumulacji pola elektromagnetycznego. W tym zakresie wskazał, iż z brzmienia § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia z 2019 r. wynika jednoznacznie, że równoważną moc promieniowaną izotopowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Wskazywany przez stronę w skardze kasacyjnej § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2019 r. nie wyłącza stosowania § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) tego rozporządzenia. WSA podkreślił ponadto, że w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowały rozstrzygnięcia dotyczące braku podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie miał podstaw do ich skutecznego zakwestionowania. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, d, g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2019 r., nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku" stwierdzić należy, że nie został ona prawidłowo sformułowany i już tylko przez to jest bezzasadny. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 174 i w art. 176 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W omawianym zaś zarzucie przywołano jedynie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bez wskazania, które jego przepisy – zdaniem skarżącego kasacyjnie – i w jaki sposób zostały naruszone. Mając na względzie powyższe za bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Nie jest bowiem naruszeniem tych unormowań przyjęcie stanowiska innego niż oczekiwane przez stronę. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.