I OSK 225/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 83/20 w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2019/2021 oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 października 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2019/2021 - 1. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 800 (osiemset) złotych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. 15 lipca 2020 r. A. F. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2019/21. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z 12 sierpnia 2019 r. wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres zasiłkowy 2019/2021 na dzieci S. F., B. F., W. F., N. F. i A. F. Z uwagi na brak wydanej decyzji wniosła ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, na które otrzymała niesatysfakcjonującą odpowiedź, a nadto stwierdziła że jej sprawa wciąż nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że pracownik, który opracowywał sprawę skarżącej w dniu 27 maja 2020 r. dokonał weryfikacji danych dotyczących strony i jej męża. Wskutek wniesionego ponaglenia i wydanego postanowienia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Wojewoda 20 lipca 2020 r. wydał decyzję w której odmówił świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego na dzieci strony. Wnosząc o oddalanie wniosku o zapłatę sumy pieniężnej organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru tej sankcji. Argumentując brak zasadności wniosku Wojewoda podkreślił, że strona nie wykazała doznanego uszczerbku, a postępowanie zostało już zakończone, wobec czego stan bezczynności ustał jeszcze przed wydaniem wyroku. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, na dezaprobatę zasługiwała sprawność działań organu. Z przedstawionych akt administracyjnych sprawy wynika niewątpliwie, że Wojewoda Pomorski znacznie przekroczył wynikający z art. 35 K.p.a. termin do załatwienia sprawy, po czym już po upływie terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. zawiadomił stronę o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, po czym również tego terminu organ nie dotrzymał. WSA wskazał, że w sprawie nie podjęto żadnych czynności od 23 września 2019 r., kiedy to wpłynął do Wojewody wniosek do 30 grudnia 2019 r., a zatem przez ponad 3 miesiące. Kolejny okres bezczynności organu trwał od 31 grudnia 2019 r. do 27 maja 2020r., kiedy to dokonywano weryfikacji danych wnioskodawczyni i jej męża – a więc przez prawie 5 miesięcy. Następny okres bezczynności trwał od 28 maja 2020 r. do 20 lipca 2020 r. kiedy to Wojewoda wydał decyzję – a więc przez prawie 2 miesiące. Mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sprawa z wniosku skarżącej, nie będąc sprawą skomplikowaną, powinna zostać rozpoznana w przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. terminie maksymalnie jednego miesiąca. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda naruszył w sposób rażący terminy określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz zasady zawarte w art. 8 oraz 12 § 1 K.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności WSA stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała niewątpliwie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, że stwierdzona bezczynność wynika wyłącznie z zaniechań organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Wojewoda bowiem przekroczył termin do załatwienia sprawy, podejmując w ciągu całego toku postępowania jedynie raz czynności wyjaśniające sprawy, po czym to dopiero po dwóch miesiącach od tej czynności wydał decyzję w sprawie. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd I instancji uznał iż stronie przysługuje prawo do zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Świadczenie wychowawcze stanowi formę pomocy Państwa w zaspokajaniu bieżących materialnych potrzeb związanych z wychowaniem dzieci. Zwrócił uwagę na to, że Wojewoda przekazał wniosek skarżącej do właściwej instytucji niemieckiej po wielu miesiącach od daty jego złożenia. Czas trwania bezczynności organu uzasadniał zasądzenie od organu na rzecz skarżącej symbolicznej kwoty mającej stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za zawinione opóźnienie w wyjaśnieniu sytuacji prawnej skarżącej i możliwości skorzystania przez nią i jej rodzinę ze stosownych świadczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski zaskarżając go w zakresie punktu drugiego i w tej części wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu drugiego i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania w skarżonym zakresie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji Wojewoda Pomorski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 P.p.s.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 800 zł, podczas gdy skarżąca, w niniejszej sprawie nie poniosła żadnej straty finansowej ani krzywdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analizę jej jedynego zarzutu należy poprzedzić stwierdzeniem, że skarżący kasacyjnie nie podważa rozstrzygnięcia Sądu I instancji stwierdzającego, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na za okres świadczeniowy 2019/2021, jak również tego, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestą sporną pozostaje wyłącznie rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 800 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania (bezczynności organu) strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skoro decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, to brak jest podstaw do uzależnienia orzeczenia tego środka od przedstawienia przez stronę okoliczności, które by to uzasadniały. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. w żadnym razie nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej, czy niemajątkowej. Jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym. Sąd administracyjny nie bada więc, czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz "ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). W świetle powyższego, uwzględniając okres blisko 2 lat, pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego a wniesieniem skargi, a także to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które występujący w tej sprawie stan przewlekłości i bezczynności mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas trwania postępowania administracyjnego (w tym także rozwiązania prawne przyjęte w związku z pandemią COVID-19), jak również rodzaj stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy (rażące naruszenie prawa), efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji, związanych z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.