II GZ 81/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 749/22 o odrzuceniu skargi S. F. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie w przedmiocie objęcia kwarantanną postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 749/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę S. F. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie w przedmiocie objęcia kwarantanną. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w dniu 15 marca 2020 r., wracając z N. przekroczyła granicę państwa na przejściu granicznym w K. Przy przekroczeniu granicy została zobligowana do wypełnienia karty lokalizacyjnej. Karta ta została oznaczona literą "K" jako karta osoby zakwalifikowanej do odbycia kwarantanny w okresie od 15 marca 2020 r. do 29 marca 2020 r. Skargę na czynność "objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 15 marca 2020 r." skarżąca wniosła pismem z 12 lipca 2022 r., zarzucając m.in. ograniczenie jej prawa do swobodnego poruszania się po terytorium RP i jego opuszczania oraz pozbawienie jej wolności bez podstawy ustawowej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że opisane działanie Komendanta wykonywane przez organ administracji w zakresie administracji publicznej i dotyczące obowiązku podmiotu, do którego jest skierowane należało zakwalifikować jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji zatem skargę należało wnieść w terminie i trybie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a. WSA wskazał, że z treści skargi i z akt sprawy wynika, że skarżąca informację o wstępnej kwalifikacji jako osoby podlegającej kwarantannie uzyskała 15 marca 2020 r. Skarga na czynność Komendanta została natomiast wniesiona dopiero po ponad dwóch latach – pismem z 12 lipca 2022 r., a więc z uchybieniem terminu ustawowego z art. 53 § 2 p.p.s.a., co obligowało sąd pierwszej instancji do jej odrzucenia. WSA nie dopatrzył się z urzędu żadnych okoliczności uzasadniających przyjęcie, że tak znaczne uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej. Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie kosztów wynikłych z wniesienia zażalenia i wydania postanowienia w tej sprawie w ramach toczącego się procesu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędne ustalenie początku biegu terminu do wniesienia skargi, niedopełnienie czynności przez funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności wyjaśniających zgodnie z art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; powoływanej dalej jako: k.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżonym postanowieniem sąd pierwszej instancji odrzucił skargę przyjmując, że wynikający z art. 53 p.p.s.a. termin na wniesienie skargi nie został zachowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co słusznie zauważył WSA, przedmiotem niniejszego postępowania jest czynność materialno-techniczna organu dotycząca objęcia skarżącej kwarantanną. Za prawidłowy należy uznać prezentowany w judykaturze pogląd, że wskazana czynność stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma ona bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Wpływa ona bowiem na prawa i obowiązki skarżącej, stanowiąc władczą konkretyzację materialnego prawa administracyjnego. Jako niezasadne należy w tym miejscu ocenić argumenty skarżącej przemawiające za przyjęciem, iż objęcie kwarantanną powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 33 ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.) zawiera odesłanie do decyzji, o których mowa w ust. 1, a mianowicie do decyzji, którymi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny może nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Prawidłowa rekonstrukcja rzeczywistego zakresu tego odesłania nie może jednak pomijać tego, że opisany tym przepisem prawa sposób i tryb notyfikowania wyrażonej w drodze decyzji woli organu administracji publicznej, wobec funkcji oraz celów tego przepisu w relacji do warunków jego zastosowania, odnosi się wyłącznie do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Chodzi zatem o decyzje nakładające obowiązek izolacji, a nie o wszystkie decyzje podejmowane na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy, w tym decyzje o nałożeniu obowiązku kwarantanny w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f (zob. np. postanowienie NSA z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1447/22; to i kolejne powołane orzeczenia dostępne w CBOSA). Wskazany w art. 33 ust. 3a przywołanej ustawy sposób oraz tryb notyfikowania wyrażonej w drodze decyzji woli organu administracji publicznej, odnosi się więc wyłącznie – co ma też swoje racjonalne uzasadnienie – do decyzji o nałożeniu izolacji, która jest stosowana w przypadku "[...] podejrzenia zakażenia lub choroby [...]" w odniesieniu do osoby chorej "[...] lub podejrzanej o chorobę [...]", nie zaś do decyzji o nałożeniu kwarantanny, która w art. 2 pkt 12 wymienionej ustawy definiowana jest jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Skoro zatem nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny nastąpiło w tej prawnej formie działania administracji publicznej, którą jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to stronę wiązał termin zaskarżenia tej czynności zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. A zatem skarżąca, wnosząc skargę w dniu 12 lipca 2022 r., uchybiła terminowi do wniesienia skargi na czynność Komendanta z 15 marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny. W przedmiotowej sprawie należy podzielić pogląd WSA, że skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności będącej przedmiotem skargi w chwili, kiedy przekraczając granicę została zobligowana do wypełnienia karty lokalizacyjnej oznaczonej literą "K" jako karta osoby zakwalifikowanej do odbycia kwarantanny w okresie od 15 marca 2020 r. do 29 marca 2020 r. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, 30-dniowy termin do wniesienia skargi upływał zatem w dniu 14 kwietnia 2020 r. Jak wskazano powyżej, skarga została zaś wniesiona dopiero w dniu 12 lipca 2022 r. Ponadto WSA kierując się dyspozycją art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że nie dopatrzył się z urzędu żadnych okoliczności uzasadniających przyjęcie, że tak znaczne, bowiem ponad dwuletnie, uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej. W ocenie NSA prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę strony jako spóźnioną. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. W szczególności na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko strony, która w uzasadnieniu stwierdza najpierw, że "organ administracji nie powiadomił skarżącej w żadnej formie, iż obowiązek kwarantanny został na nią nałożony. Nie było zatem żadnej przesłanki, która uzasadniałaby wniesienie skargi do sądu administracyjnego", a następnie wskazuje, że "skarżąca mogła domniemywać (mając na uwadze doniesienia medialne dotyczące sytuacji w kraju odnośnie stanu epidemii), że obowiązek kwarantanny został na nią nałożony. Zatem z ostrożności, obawiając się kontroli wykonywania tego obowiązku ze strony policji oraz kar nakładanych za jego nieprzestrzeganie, w okresie od 15.03.2020 r. do 29.03. 2020 r. nie opuszczała miejsca zamieszkania, które wskazała w tzw. karcie lokalizacyjnej podczas przekraczania granicy państwowej". Wynika z tego, że strona miała świadomość nałożonego na nią obowiązku, czasu jego trwania oraz konsekwencji niezastosowania się do niego, a zatem posiadała wiedzę w zakresie podjęcia wobec niej innej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym za spełnioną należało uznać przesłankę warunkującą rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż znane są mu orzeczenia zapadłe na gruncie podobnych spraw, jak np. stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 17/23 , jednak stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest znacząco różny. W przywołanej sprawie Skarżący już na etapie trwania kwarantanny podejmował działania mające na celu odwołanie się od decyzji przekazanej ustnie, zatem w świetle zainicjowanych działań, nie sposób było uznać jego postawę za bierną. Natomiast Skarżąca w rozpatrywanej sprawie pierwsze działania podjęła dopiero w dniu 3 grudnia 2021 r., zwracając się o wydanie decyzji, czyli niemalże po 2 latach bezczynności w sprawie. Zatem nie można w niniejszej sprawie stwierdzić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy Skarżącej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.