II OSK 2455/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2015/18 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 282/I/2018 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2015/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 czerwca 2018 r. nr 282/I/2018 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 27 kwietnia 2018 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w W. zgłosiła Staroście Legionowskiemu zamiar budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wykonanej na tymczasowej wieży przestawnej typu WP1-35 – jako tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Inwestycja miała zostać zlokalizowana na działce ew. nr [...] w miejscowości R., gmina N. Starosta Legionowski decyzją z 11 maja 2018 r. wniósł sprzeciw w sprawie tego zgłoszenia. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 27 czerwca 2018 r. utrzymał ww. decyzję w mocy, podnosząc, że wykonanie przedmiotowego obiektu jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, obiekt jest bowiem trwale związany z gruntem. Sposób posadowienia obiektu nie daje podstaw do zaliczenia go do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. sp. z o.o. z siedzibą w W. podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów k.p.a. oraz ustawy – Prawo budowlane, podnosząc że organy błędnie przyjęły, że przedmiotowa inwestycja jest trwale związana z gruntem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasową argumentację. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy słusznie uznały, że projektowany obiekt będzie trwale związany z gruntem, co nie pozwala na zaliczenie go do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Przedmiotowa stacja bazowa z uwagi na pionową konstrukcję i znaczną wysokość (ponad 35 metrów) dla prawidłowego i bezpiecznego użytkowania musi być połączona trwale z gruntem, aby była stabilna i opierała się czynnikom zewnętrznym. Zdaniem Sądu parametry techniczne spornego obiektu budowlanego, wysokość całej konstrukcji, a także sposób związania z gruntem nie pozwalają na uznanie, że jego realizacja stanowić będzie budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Budowa tego obiektu wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną wniosła spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W., następca prawny B. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ww. wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie tego wyroku oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 27 czerwca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 142 § 2 w zw. z art. 33 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 531 § 2 k.s.h. poprzez doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem pełnomocnikowi B. sp. z o.o., która stosownie do zawiadomienia przesłanego wraz z pismem z 13 marca 2019 r. nie jest już od dnia 31 sierpnia 2018 r. stroną postępowania, w rezultacie niezapewnienie udziału w postępowaniu A. sp. z o.o., co spowodowało nieważność postępowania przed WSA stosownie do art. 182 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku niedostrzeżenia naruszenia przez organ: a) art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie: - braku dokonania analizy złożonych wraz ze zgłoszeniem materiałów, które wskazują na konieczność pilnego postawienia tymczasowego masztu na potrzeby obsługi telekomunikacyjnej inwestycji w zakresie budowy gazociągu wysokiego ciśnienia; - błędnego uznania, że mamy do czynienia z obiektem trwale związanym z gruntem, bowiem u swojej nasady wieża ma zostać ustabilizowana w sposób uniemożliwiający jej przemieszczanie, co nie jest przejawem jej trwałego związania z gruntem, lecz charakteryzuje wszystkie tymczasowe obiekty budowlane, które w okresie ich posadowienia do 180 dni muszą być ustabilizowane; - rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości odnośnie możliwości skorzystania z trybu przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego na niekorzyść skarżącej; b) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że stacja bazowa telefonii komórkowej nigdy nie może być tymczasowym obiektem budowlanym podczas gdy bardzo często istnieje konieczność tymczasowego lokalizowania takich obiektów, np. na potrzeby imprez masowych czy też okresowo w związku z koniecznością zapewnienia zasięgu na czas prowadzonych prac remontowo-budowlanych, które uniemożliwiają budowę docelowej stacji bazowej; c) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że objęta zgłoszeniem inwestycja nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, w oparciu o jakie kryteria stwierdzono trwałe związanie z gruntem – co stanowi ustalenie sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo że nie odpowiadała prawu; e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, pomimo że wniesienie sprzeciwu było pozbawione podstaw prawnych, bowiem przedmiotowe roboty budowlane są objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia w sposób przekonujący, z jakich przyczyn uznano, że objęta zgłoszeniem inwestycja jest trwale związana z gruntem; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia; 5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że Wojewoda nie działał na podstawie i w granicach prawa, a także nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że objęta zgłoszeniem inwestycja wymaga pozwolenia na budowę; 2. art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i zaakceptowanie odmowy przyjęcia zgłoszenia w stosunku do budowy tymczasowego obiektu budowlanego, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 3. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i uznanie, że skoro tymczasowy telekomunikacyjny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami technicznymi zapewniającymi spełnienie wymogów dotyczących nośności oraz stateczności konstrukcji (stabilna przenośna żelbetowa podstawa wieży), to świadczy to o braku przymiotu tymczasowości tegoż obiektu z powodu jego trwałego związania z gruntem, podczas gdy każdy tymczasowy obiekt budowlany stanowi tylko specyficzną kategorię obiektu budowlanego i musi spełniać wymogi przewidziane dla projektowania i budowy obiektu budowlanego; 4. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 25 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 listopada 2001 r. w sprawie obiektów budowlanych, przy których realizacji wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inspektorskiego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku tymczasowego obiektu budowlanego ww. przepisy nie mogą mieć zastosowania, co miałoby de iure wykluczać obiekty o wysokości powyżej 15 metrów z kategorii obiektów tymczasowych – podczas gdy budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie wyklucza obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, o ile ww. przepisy tego wymagają, a z treści art. 5 pkt 1 ww. ustawy wyraźnie wynika, że w zakresie obowiązków inspektora mieści się m.in. sprawowanie kontroli zgodności realizacji budowy z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu dotyczącego nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut ten jest zupełnie niezrozumiały. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka pismem z 13 marca 2019 r. złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. W piśmie tym podała również, że w wyniku podziału, zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h., do postępowania w miejsce B. sp. z o.o. wstąpiła A. sp. z o.o. Wniosek sporządził pełnomocnik profesjonalny spółki B. sp. z o.o. – r. pr. J. F., wyjaśniając, że obecnie działa w imieniu i na rzecz A. sp. z o.o., do wniosku załączył pełnomocnictwo upoważniające go do działania w imieniu tej spółki, podał też, że aktualny jest dotychczasowy adres do doręczeń: ul. [...], W. Sąd pierwszej instancji słusznie doręczył zatem odpis wyroku wraz z uzasadnieniem r. pr. J. F. na ten adres. Doręczenie było prawidłowe i skuteczne, a strona w ustawowym terminie wniosła skargę kasacyjną. Zarzut niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu poprzez wadliwe doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem jest w tym stanie rzeczy oczywiście bezzasadny. Powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. II OSK 1262/15 został wydany w odmiennym stanie faktycznym, dotyczy bowiem rozbiórki obiektu budowlanego - drewnianej wiaty. Nie może mieć odniesienia do niniejszej sprawy. Skarżąca w odwołaniu od wyroku I instancji często przywołuje argument, że obiekt będący przedmiotem tej sprawy, nie jest trwale związany z gruntem. Biorąc pod uwagę, iż w skład inwestycji wchodzi wieża typu WP1 o łącznej wysokości blisko 35 m, wraz z urządzeniem stacji bazowej lub kontenerem, z łatwością można stwierdzić, że rozmiar tego obiektu jest znaczny. Co za tym idzie - nakład środków, które należy zastosować, aby skutecznie zabezpieczyć go przed ewentualnymi uszkodzeniami, oraz aby zminimalizować potencjalne zagrożenie, jakie stwarza dla ludzi i otoczenia, które mogłyby wyniknąć z trudnych warunków atmosferycznych (na przykład podczas porywistego wiatru), uzasadnia kwalifikację tej inwestycji do grupy budowli stale z gruntem związanych. Prawo budowlane stoi bowiem na straży zapewnienia bezpieczeństwa budowlanego. Przy systematyzacji sposobu połączenia z gruntem danego obiektu budowlanego, organ powinien kierować się nie tylko danymi technicznymi - takimi jak gabaryty i funkcje inwestycji, ale przede wszystkim bezpieczeństwem dla użytkowników i otoczenia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wypowiadało się na ten temat – wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym czy jest to w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane trwałe czy też nie trwałe połączenie z gruntem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, czy zacytowany również przez sąd wojewódzki wyrok z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15). Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem wyrażać się może także poprzez wykonanie takich prac lub zabezpieczeń, które pozwolą na jego użytkowanie, eliminując przy tym możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu, bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją tego obiektu albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby, itp.), ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. Oznacza to, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Zarzut dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd I instancji rzekomego zaniechania organów administracyjnych obu instancji, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiście bezzasadny. Organ każdej z instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiały i wnikliwie analizując zakres danych niezbędnych do rozpoznania sprawy, uwzględnił w wydanej przez siebie decyzji jej podstawowe składowe, między innymi: wymiary planowanej inwestycji i zamierzony czas jej trwania, mające wpływ na końcowy wynik sprawy, teren na której miała zostać zrealizowana a także podstawę prawną podjętej decyzji i przemawiające za nią logiczne, rzeczowe i spójne argumenty. Należy podkreślić, że organ rozpatrujący zgłoszenie zamierzenia budowlanego, przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej danego obiektu, nie jest związany subiektywną oceną zgłaszającego, ale kieruje się własną, niezależną i fachową opinią. Sprawdzenie, czy dana inwestycja może być realizowana w ramach trybu zgłoszeniowego, jak przewidziane jest w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 u.p.b., lub czy inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zgodnie z art. 30 ust. 6 i 7 u.p.b. leży w kompetencji organu właściwego do rozpoznania sprawy. Tym samym, zamiar inwestora przejawiający się w chęci czasowego (tj. nieprzekraczającego 180 dni od rozpoczęcia budowy) użytkowania takiego obiektu nie przesądza o kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako tymczasowego. Art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) będący definicją legalną tymczasowego obiektu budowlanego, dopuszcza istnienie tymczasowych obiektów budowlanych, które są trwale połączone z gruntem, na co powołuje się skarżąca w linii obrony. Natomiast w art. 29 ust. 1 pkt 12, będącym w związku z wyżej wymienionym artykułem, poprzez zastosowanie w jego treści spójnika "i", ustawodawca wyraźnie stanowi, że aby móc zostać zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, należy spełnić łącznie obie przesłanki: obiekt budowlany musi być tymczasowy, czyli "przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej" i niezwiązany trwale z gruntem. Nawet jeżeli omawiana inwestycja spełnia pierwszą przesłankę tymczasowości, to - jak już wcześniej udało się ustalić - jest stale powiązana z gruntem, a więc do jej legalnego zrealizowania bezsprzecznie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest więc niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.