I OSK 726/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/21 w sprawie ze skargi S. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego na okres [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. III SAB/Gd 73/21 stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku S. D. o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres 2018/2019; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej S. D. sumę pieniężną w wysokości 400 (czterysta) złotych. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt: III SAB/Gd 73/21 w zakresie jego punktu 2 i 3. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 329 - dalej jako: ppsa, Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a ppsa w związku z naruszeniem art. 133 § 1 ppsa, art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niniejsza przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego, 2) art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa oraz art. 35 § 1 k.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek przewlekłości organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz S. D. sumy pieniężnej w wysokości 400 zł, podczas gdy skarżąca nie wykazała, aby na skutek bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i 3, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa., uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i 3 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania w skarżonym zakresie. Na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 ppsa wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: p.p.s.a.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadnie. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu postawiono zarzut naruszenia art. 149 § 1a w. zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. wskazano, że z dniem 1 stycznia 2018 r. to Wojewoda Pomorski na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) przejął zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazano, że po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, Wojewoda Pomorski przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania oraz ich wpływu do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Podkreślono, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość Wojewody w tej sprawie, choć jest bezsporna to nie nosi znamion złej woli organu, jak również nie stanowiła przejawu lekceważenia obywatela. Podniesiono, że w chwili przejęcia zadania organ miał już zaległości w rozpoznawaniu wniosków, a dużej liczbie nowych wniosków "które nieustannie wpływają do organu" odpowiada ponadprzeciętne obciążenie pracowników z uwagi na niewystarczającą ich liczbę oraz dużą rotację pracowników. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać trzeba zgodzić się z Wojewodą Pomorskim, że przewlekle prowadzone postępowanie o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy, w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w badanej sprawie. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca wniosek, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, złożyła [...] sierpnia 2018 r., a więc już 8 miesięcy po - opisywanym w skardze kasacyjnej - powierzeniu zadań dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wojewodzie. Bezspornie też pozostaje, że Wójt Gminy [...], przekazał wniosek skarżącej Wojewodzie Pomorskiemu pismem sporządzonym [...] września 2018 r. W skardze kasacyjnej niekwestionowane pozostaje ustalenie Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie część wniosku skarżącej rozpatrzono po jedenastu miesiącach, a procedowanie całości wniosku zajęło organowi około trzech lat. Nie zostało również zakwestionowane ustalenie Sądu Wojewódzkiego, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca, a stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Wojewoda nie kwestionuje również, że w ciągu postępowania jedynie dwa razy podjął czynności wyjaśniające sprawę (skierowanie formularza SED, weryfikacja informacji o stronie i członkach jej rodziny), wydając informację w dniu [...] sierpnia 2019 r. o przyznaniu skarżącej świadczeń wychowawczych na dzieci N. D. i O. D. na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r., zaś decyzję dotyczącą świadczeń wychowawczych na te dzieci na pozostały okres świadczeniowy 2018/2019 dopiero w dniu [...] lipca 2021 r. Powyższe, niekwestionowane ustalenia faktyczne, dowodzą prawidłowości oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego miały w tej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. Nie można natomiast zgodzić się z postawioną przez organ tezą - dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art.149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., że opóźnienie w załatwieniu sprawy skarżącej wynikało z przyczyn niezawinionych. Nietrafnie ochrony przed zarzutem rażącego naruszenia prawa Wojewoda upatruje w wielości prowadzonych jednocześnie spraw przy ograniczonych zasobach kadrowych. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność i przewlekłość organu z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Niezasadnie również zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (nie 600 zł, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej). Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3053/18). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd Wojewódzki naruszył prawo orzekając o zasądzeniu na rzecz skarżącej kwoty 400 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna do jej stanu faktycznego. Zgodzić trzeba się ze skarga kasacyjną, że głównym celem sumy pieniężnej jest uczynienie zadość krzywdzie jaką strona poniosła. W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła poczucie bezsilności, wskazując, że na skutek nieprawidłowości funkcjonowania organów państwowych, pozostaje bez jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji o stanie realizacji złożonego przez nią wniosku. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona skarżąca na skutek opieszałości organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.