I OW 225/23

SENTENCJA Dnia 1 grudnia 2023 roku POSTANOWIENIE Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania I.P. od decyzji Wojewody [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. P. postanawia: wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 26 października 2023 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania I.P. od decyzji Wojewody Ś. w sprawie uchylenia decyzji ustalającej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. P. W uzasadnieniu Minister wskazał, że [...] maja 2016 r. I. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w którym wskazała, że ojciec dziecka – J. P. jest aktywny zawodowo na terytorium Republiki W. Przedmiotowy wniosek został przekazany do Urzędu Marszałkowskiego w K. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 listopada 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2019.2407 ze zm.), dalej jako "ustawa 500+", w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 lipca 2021 r. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa Ś. przyznał I. P. prawo do świadczenia wychowawczego w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. na dzieci: E. P. i Z. P. Następnie, w związku ze zmianą sytuacji zawodowej, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] października 2022 r. uchylił w części decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] sierpnia 2017 r. na dziecko Z. P. Od powyższej decyzji I. P. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zgodnie z udzielonym pouczenie. W styczniu 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej ww. odwołanie I. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r., ustalonego ww. decyzją Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Przedmiotowe odwołanie zostało przekazane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości rzeczowej Minister Rodziny i Polityki Społecznej zakwestionował swoją właściwość w niniejszej sprawie i wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U.2017.1428), dalej jako "ustawa nowelizująca", właściwym organem wyższego stopnia, do którego powinno wpłynąć ww. odwołanie jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z powyższym Minister wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego sporu kompetencyjnego i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jako organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o wskazanie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organu właściwego sprawie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazało, że przepis art. 24 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonego przed [...] stycznia 2019 r. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lecz kwestia uchylenia prawa do tego świadczenia, która jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy 500+. W związku z powyższym należy przyjąć, że wobec braku przepisu szczególnego względem art. 17 pkt 2 k.p.a., w sprawach uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody pozostaje minister właściwy do spraw rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie, kiedy żaden z nich nie uważa się za właściwy (spór negatywny). Z niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym, bowiem zarówno Minister Rodziny i Polityki Społecznej jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczym w K. nie uznają swojej właściwości w sprawie rozpatrzenia odwołania I. P. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] października 2022 r. nr [...], uchylającej w części decyzję Marszałka Województwa Ś. z [...] kwietnia 2017 r. ustalającą prawo do świadczenia wychowawczego w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. na dzieci: E. P. i Z. P. Odnosząc się do powyższej kontrowersji należy zauważyć, iż stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Właściwość instancyjną określa art. 17 k.p.a. wskazując, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a.). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż wskutek wniosku I. P. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa Ś. przyznał wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. na dwoje dzieci. Decyzję wydał marszałek województwa bowiem w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie Wojewoda Ś. decyzją z [...] października 2022 r. uchylił w określonej części ww. decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Od powyższej decyzji I.P. złożyła odwołanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia tegoż odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Należy bowiem zauważyć, że żaden przepis ustawy 500+ nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a., wskazującej, iż organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji prawnej mogącej znaleźć zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest także w przepisach ustawy nowelizującej. Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tejże ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem, iż w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem [...] stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Treść powyższej regulacji wskazuje, iż dotyczy ona jedynie spraw wywołanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych złożonym przed [...] stycznia 2019 r. Przedmiotem decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] października 2022 r. nie pozostaje natomiast ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, o czym stanowił art. 16 ust. 5 ustawy 50+, w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 lipca 2021 r., lecz uchylenie w określonej części decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia, z zatem rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy 500+, w brzmieniu obowiązującym do ww. daty. Jakkolwiek pomiędzy tymi postępowaniami występuje ścisły związek, bowiem uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego nie byłoby możliwe bez jego wcześniejszego ustalenia, to powiązanie obu ww. decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci zostało zakończone ww. decyzją ostateczną Marszałka Województwa Ś. z 4 kwietnia 2017 r. Drugie postępowanie dotyczy natomiast uchylenia powyższej decyzji. Postępowanie to prowadził z urzędu Wojewoda Ś., wydając w jego toku decyzję z [...] października 2022 r., od której I. P. złożyła odwołanie. Wykładnia art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, iż przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Wykładnia systemowa wewnętrzna ustawy nowelizującej sprzeciwia się temu aby przepis ten mógł dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń wychowawczych, w tym spraw o uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego. Przepisy art. 23 ust. 1 i 3 oraz w art. 21 ust. 2 ustawy nowelizującej posługują się bowiem ogólnym sformułowaniem: "w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego" lub też "w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego" Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie, a nawet w ramach jednej jednostki redakcyjnej, dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (vide: postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OW 25/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a. wskazał Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie.