II SA/Sz 1254/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Kołobrzeg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr P-1.4131.304.2017.K w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5 - Trzebiatowska" dla terenu położonego przy ul. 6 Dywizji Piechoty oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miasta K. działając na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXXIV/491/17 w dniu 14 lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" dla terenu położonego przy ul. 6 Dywizji Piechoty. W § 3 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały, organ uchwałodawczy określił definicję: "wskaźnik intensywności zabudowy – należy przez to rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej w odniesieniu do powierzchni tej działki". Natomiast w pkt 7 ww. § 3 ust. 1 uchwały, organ przyjął, że "wysokość zabudowy - należy przez to rozumieć odległość od poziomu morza do najwyższego punktu dachu budynku, w tym przekrycia nadbudówek ponad dachem". Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 sierpnia 2017 r. znak P-1.4131.304.2017.K wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1579 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 ww. uchwały nr XXXIV/491/17 z dnia 14 lipca 2017 r. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że wskazana uchwała narusza wymogi dotyczące zasad sporządzania aktów prawa miejscowego poprzez naruszenie granic ustawowej delegacji wprowadzonych w uchwale definicji: "wskaźnika intensywności zabudowy" oraz "wysokości zabudowy". Wojewoda wskazał, że w przypadku pierwszego zwrotu, ustawodawca wprost wyjaśnia, że chodzi o intensywność zabudowy rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Intensywność zabudowy wobec tego winna uwzględniać całkowitą powierzchnię zabudowy, a więc ujmującą wszystkie kondygnacje, nie tylko nadziemne. Kondygnacją jest bowiem - zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Z kolei § 3 pkt 17 rozporządzenia stanowi, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Rada Miasta K. zmodyfikowała pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy", definiując je w § 3 ust. 1 pkt 6 badanej uchwały jako wskaźnik powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na powierzchni terenu elementarnego w odniesieniu do powierzchni tego terenu, co stanowi istotne naruszenie prawa. Z podobnych względów, Wojewoda za wadliwe uznał wskazanie przez Radę w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr XXXIV/491/17, że przez "wysokość zabudowy" - należy rozumieć odległość od poziomu morza do najwyższego punktu dachu budynku, w tym przekrycia nadbudówek ponad dachem. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż nie są one tożsame, Rada bowiem, wskazując jak należy rozumieć "wysokość zabudowy" określiła jednocześnie sposób mierzenia wysokości budynku odmiennie aniżeli wynika to z aktu wyższego rzędu, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury, dlatego też jest to definicja wadliwa. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze G. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniosła zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta K. zmodyfikowała pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy oraz nakazała metodę mierzenia wysokości budynku odmiennie aniżeli uczynił to Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 pkt 6 wskazuje, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Następnie powołując się na przepisy § 143, § 8, § 146 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" gmina podała, że umieszczenie definicji określenia użytego w akcie prawnym jest niezbędne, gdy dane pojęcie jest wieloznaczne, nieostre, niezrozumiałe lub użyte w nowym znaczeniu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ w żadnym akcie prawnym samo pojęcie "zabudowy", "wysokości zabudowy", czy też "powierzchni całkowitej zabudowy" nie zostało zdefiniowane. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13 skarżąca wskazała, że brak jest przeszkód prawnych, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny przyjął własną definicję "wysokości zabudowy" czy też doprecyzował co należy rozumieć przez "powierzchnię całkowitą zabudowy". Skarżąca zaznaczyła, że w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zdefiniowano nie "wysokość zabudowy" lecz "wysokość budynku", a wręcz określono tylko sposób, w jaki należy mierzyć budynek celem przyporządkowania mu odpowiednich wymagań tego rozporządzenia, czyli np. dla przyporządkowania go do odpowiedniej grupy wysokości: niskie, średniowysokie, wysokie i wysokościowe, co ma istotne znaczenie dla celów przeciwpożarowych. Ułomnością tej definicji pod względem zachowania ładu przestrzennego i kształtowania przestrzeni urbanistyczno-architektonicznej miasta, które są celem planów miejscowych, jest brak jednoznaczności na samym jej wstępie, bowiem dokonywanie pomiaru wysokości budynku w powyższy sposób zależy od wielu zmiennych i zależy np. od ukształtowania terenu- budynek zlokalizowany na skarpie może mieć wejście zarówno od niższego, jak i wyższego brzegu skarpy, stąd jego wysokość może być mierzona na co najmniej dwa sposoby. Zdaniem skarżącej gminy, rolą planu miejscowego nie jest wskazanie sposobu mierzenia samego budynku, tylko ustalenie wysokości, jakiej powinny się podporządkować wszelkie obiekty budowlane, w tym budynki, znajdujące się w granicach poszczególnych terenów elementarnych. Określenie maksymalnej wysokości zabudowy w planie miejscowym służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Zakwestionowana przez Wojewodę definicja, określała wysokość zabudowy jako odległość od poziomu morza do najwyższego punktu dachu budynku, stanowiącą jednoznaczną granicę dopuszczalnej wysokości zabudowy, bez względu na zmienne występujące w definicji wysokości budynków. Zatem uniemożliwiała ona wariantowe podejście do określania wysokości zabudowy, co w pełni zaspokajało potrzeby planistyczne nie tylko obszaru objętego planem, ale i terenów sąsiadujących. Organ definiując w planie miejscowym wysokość zabudowy w powyższy sposób dokładnie wie, jak zabudowa na terenie miasta będzie się kształtowała. Zaś definicja wysokości budynku zawarta w Rozporządzeniu tego nie gwarantuje. W ocenie strony skarżącej, skoro ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć przez "powierzchnię całkowitą zabudowy" brak jest przeszkód prawnych aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny przyjął własną definicję "powierzchni całkowitej zabudowy". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r., Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1253/17, sygn. akt II SA/Sz 1254/17 oraz o sygn. akt II SA/Sz 1255/17 do łącznego rozpoznania i oddzielnego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik strony skarżącej, poparł skargę i oświadczył, że odniesienie się do definicji zabudowy budynku wynika z tego, że na terenach objętych przedmiotowymi planami nie jest przewidziana innego typu zabudowa niż budynki. Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi wskazując, że użyte w prawie miejscowym definicje powinny być spójne z obowiązującymi przepisami prawa, a na obszarze objętym planem mogą powstawać inne budowle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Kompetencje nadzorcze Wojewody wynikają z treści art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej: "u.s.g."), zgodnie z którymi wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a). Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Wskazany powyżej przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena jego legalności dokonywana jest natomiast z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej zwaną "u.p.z.p.", który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zakresie węższym określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Podstawę prawną kwestionowanych w wymienionej wyżej uchwale Rady Miasta K. definicji stanowił przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, "maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, "maksymalną wysokość zabudowy", minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Mając na uwadze brzmienie przytoczonego powyżej przepisu zgodzić należy się z Wojewodą, że Rada Miasta K. podejmując uchwałę Nr XXXIV/491/2017 z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" dla terenu położonego przy ul. 6 Dywizji Piechoty w sposób nieuprawniony sformułowała definicję "wskaźnika intensywności zabudowy". Słusznie uznał Wojewoda, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy (wszystkich kondygnacji), a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Swoim działaniem Rada, poprzez zdefiniowanie pojęcia "powierzchnia całkowita" zabudowy, zmodyfikował przepis zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tymczasem brak jest podstawy prawnej do definiowania pojęć, które wpływają (modyfikują) przepis rangi ustawowej. Podkreślić też należy, że definiowanie pojęć, które zostały zdefiniowane w akcie wyższej rangi nie jest dopuszczalne, a w szczególności gdy regulacje pozostają w przedmiotowym związku w sprawach udzielania pozwoleń na budowę. W rezultacie kwestionowany zapis uchwały w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym w sposób istotny Rada naruszyła nie tylko przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., lecz również zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu, a przekraczając upoważnienie ustawowe naruszono art. 7 Konstytucji RP. Zgodzić też należy się z Wojewodą, że przyjęta przez Radę Miasta K. definicja "wysokości zabudowy" została błędnie sformułowana. Trafnie zauważył Wojewoda, że Rada, wskazując jak należy rozumieć "wysokość zabudowy", w rzeczywistości określiła sposób pomiaru wysokość budynku, a nie obiektów budowlanych. Sądy administracyjne niejednokrotnie już wyjaśniały w swoich orzeczeniach, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Przyjęcie zatem definicji wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków powodowałoby, iż dokonywanie pomiaru wysokości innych obiektów budowlanych mogłoby być niewykonalne (podobnie NSA w wyrokach: z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1562/13, z dnia 28 września 2009 r., II OSK 1549/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdefiniowanie zatem "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymieniony w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Nie można zgodzić się z Radą, że na terenie, dla którego uchwalono poddany kontroli plan nie przewiduje się innej zabudowy niż budynki, dlatego nie było obowiązku określenia sposobu pomiaru wysokości zabudowy dla innych obiektów budowlanych. Twierdzenie takie nie znajduje pokrycia w treści planu. W § 4 ust. 1 planu podano, że wszelkie niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania miasta obiekty i urządzenia można realizować na obrzeże całego planu w sposób niekolidujący z innymi ustaleniami planu i przepisami odrębnymi. Przy tym jako przykładową zabudowę tego rodzaju wskazano: obiekty obsługi technicznej, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (sieci i obiekty infrastruktury związane z obronnością państwa i ochroną przeciwpowodziową, telekomunikacyjnej, stacje transformatorowe, przepompownie ścieków, urządzenia wodne i melioracji). Skoro zatem w treści planu dopuszczono inną zabudowę niż budynki, to definicja wysokości zabudowy powinna być tak sformułowana, aby możliwe było dokonanie pomiaru również innych obiektów budowlanych, które miałyby być w przyszłości realizowane. Stwierdzone przez Wojewodę naruszenia prawa, przy podejmowaniu przez Radę Miasta K. uchwały Nr XXXIV/491/17 z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" dla terenu położonego przy ul. 6 Dywizji Piechoty, uzasadniały wydanie zaskrzonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wyeliminowanie wadliwych definicji, poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 uchwały. Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga Rady Miasta K. okazała się niezasadna, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało podjęte zgodnie z przyznanymi organowi nadzoru uprawnieniami, których organ ten nie naruszył wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przekonującą argumentację zajętego stanowiska. Skutkować to musiało oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.