I OSK 2672/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 39/23 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie częściowego zwolnienia i ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 czerwca 2023 r. IV SA/Wr 39/23, oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 28 października 2022 r. nr SKO/PS-86/2022 w przedmiocie częściowego zwolnienia i ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. B. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej ponad kwotę po 500 zł miesięcznie, podczas gdy właściwa wykładnia w/w przepisów prowadzi do przyjęcia, że ojciec skarżącej nie wywiązywał się wobec skarżącej z obowiązku alimentacji oraz w sposób rażący naruszył inne obowiązki rodzinne wobec skarżącej, a mianowicie : obowiązek wzajemnego szacunku i wspierania się rodziców i dzieci (art. 87 kro), obowiązek wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 kro), obowiązek troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka (art. 96 § 1 kro), obowiązek przygotowania dziecka do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 kro), obowiązek rodziców i dzieci utrzymywania ze sobą kontaktów (art. 113 kro), obowiązek dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, obowiązek zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne czy obowiązek zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowywanie się do zajęć szkolnych ((art. 40 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082)), w okresie, kiedy skarżąca była osoba małoletnią, a co miało istotny wpływ na treść wydanego przez Sąd orzeczenia poprzez przyjęcie, że nie zaszły w sprawie okoliczności uzasadniające częściowe zwolnienie skarżącej z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości ponad 500 zł miesięcznie; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 64 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, albowiem prowadziło Sąd do nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżąca nie wskazywała okoliczności uzasadniających analizę przesłanek, o którym mowa m.in. w art. 64 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy w punkcie 1 c zarzutów skargi do WSA skarżąca wskazywała, że w sprawie zachodzą przesłanki do częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej albowiem ojciec skarżącej posiadał ograniczoną władzę rodzicielską nad małoletnią skarżącą; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 77 § 1, 75, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organu, uniemożliwieniu stronie brania czynnego udziału w sprawie, zaniechania zawiadamiania strony o terminie czynności w sprawie, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, a tym samym uzasadniających jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania. 4. zaniechanie przez Sąd I instancji rozpoznania zarzutu strony skarżącej podniesionego w przedmiocie nieważności decyzji, będącej skutkiem z zaniechania zawiadomienia strony i pełnomocnika o miejscu i terminie przesłuchania W. T., a które zostały przeprowadzone w ramach rozmowy telefonicznej z w/w w dniu 9 września 2021 r. oraz w dniu 12 października 2021 r. i w dniu 25 listopada 2021 r. w pokoju zamieszkałym przez W. P. w Domu Pomocy Społecznej w J., a przez to uniemożliwienie E.B. jako stronie oraz jej pełnomocnikowi wzięcia udziału w w/w czynności oraz braku poinformowania E. B. i jej pełnomocnika o przeprowadzeniu w/w czynności, co stanowi rażące naruszenie prawa E. B. jako strony postępowania. W związku z tym wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2. zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024, poz. 935 - dalej: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należało zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że organ dopuścił się zarzucanych naruszeń dotyczących przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jednakże wskazane uchybienia nie mogły wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił, dlaczego motywy podjętego rozstrzygnięcia mogą się ostać i dalej, co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268; aktualnie: Dz.U. 2024, poz. 1283 - dalej jako: "u.p.s.") osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu (pkt 5); osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (pkt 7). W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje zaistnienie przesłanek z art. 64 ust. 7 u.p.s. jednak skarżąca kwestionuje zakres przyznanego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej, argumentując, że powinna ponosić niższe koszty, tj. nie więcej niż 500 zł. Zależy zauważyć, że wywody skargi kasacyjnej koncentrują się w zasadniczej mierze na przesłance rażącego naruszania przez ojca skarżącej obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem niej. Zaakcentować trzeba, że nawet w przypadkach rażącego naruszania przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (art. 64 ust. 7 u.p.s.), to uznaniu organów ustawodawca pozostawia ocenę zasadności i wymiaru przyznawanego zwolnienia. Oznacza to, że sam fakt - rażącego naruszania obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych - nie jest równoznaczny z zaistnieniem przesłanek uzasadniających obligatoryjne, czy całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat. Nawet w tak drastycznych sytuacjach (kiedy mowa o rażącym naruszenia obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych) ustawodawca nakazuje organom badać konkretne okoliczności danej sprawy i z ich uwzględnieniem rozważać zasadność, a następnie zakres przyznawanej pomocy. Przepis art. 64 ust. 7 przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć: częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty. W niniejszej sprawie organy pozytywnie rozpatrzyły wniosek skarżącej o częściowe zwolnienie skarżącej z kosztów utrzymania ojca w DPS. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2019 r. I OSK 2335/19, swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s. jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna. Decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową, świadczy o tym użyte w przepisie sformułowanie "można zwolnić", a w konsekwencji kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2016 r. I OSK 2429/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena działania organów, dokonana przez Sąd I instancji, zasługuje na aprobatę. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, iż ojciec w okresie dzieciństwa nie zajmował się córką przez co obowiązki rodzicielskie zostały przejęte przez babcię skarżącej, zostały uwzględnione przez organ przy wydaniu decyzji częściowo zwalniającej z opłaty za pobyt w DPS. Zwrócono także uwagę na to, że w dorosłym życiu skarżąca utrzymywała kontakt z ojcem, który oceniała pozytywnie (oświadczenie z dnia 11 lipca 2011 r.). Dobre relacje skarżącej znalazły też odzwierciedlenie w zebranym materialne dowodowym, tj. właśnie skarżąca zawiozła ojca do DPS, w którym go regularnie odwiedzała. Z kolei ojciec skarżącej dał córce upoważnienie do dysponowania kontem bankowym, co wskazywałoby na ich dobre relacje. Z konta bankowego ojca skarżąca wnosiła opłatę za jego pobyt w placówce. Skoro sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, jak już wcześniej wspomniano, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności, Sąd nie ocenia decyzji z punktu widzenia jej słuszności (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2012 r. III SA/Kr 3/12; wyrok NSA z 7 lipca 2015 r. I OSK 13575/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, pomimo że decyzje organów, chociaż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. W postępowaniu dotyczącym zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty organ pomocowy obowiązany jest do poprzedzenia swojego rozstrzygnięcia dokładnym zbadaniem sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej wnioskodawcy. Ustalenia w tym zakresie muszą zostać uznane za kwestię najistotniejszą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s. Jest to niezbędne nie tylko ze względu na konieczność realizacji zasady subsydiarności, lecz wynika ponadto ze spoczywającego na organach administracyjnych obowiązku udzielania tylko takiego wsparcia, jakie odpowiada celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Aby powyższe cele zostały spełnione, konieczne jest odniesienie sytuacja majątkowej i rodzinnej osoby wnioskującej o zwolnienie do obowiązku skonkretyzowanego co do wysokości, a nie obowiązku jedynie hipotetycznego. Za takim rozumieniem art. 64 u.p.s. przemawia również zawarte w nim sformułowanie o możliwości zwolnienia osoby wnioskującej "w całości" lub "w części". Dlatego kluczową kwestią dla ustalenia wysokości opłaty były nie tylko podnoszone w skardze kasacyjnej i wcześniejszych pismach okoliczności, że ojciec skarżącej w okresie dzieciństwa skarżącej się nią nie zajmował, bowiem te względy zostały dostrzeżone przez organy, które wydały pozytywną decyzję względem skarżącej – częściowo zwalniając ją z opłaty, a najistotniejsze były dochody skarżącej tj., dochód na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego (wartość tą prawidłowo ustalono na kwotę 1.584 zł), dochód ten kształtował się na poziomie 6.179,04 zł. Dlatego organy po częściowym zwolnieniu skarżącej z opłaty ustaliły, że jest ona w stanie ponosić koszty utrzymania ojca w DPS w wysokości 2.000 zł miesięcznie. Organy wzięły pod uwagę okoliczność, że skarżąca nie kwestionowała zasadności swojego uczestnictwa w ponoszeniu wydatków na utrzymanie ojca w DPS, a jedynie kwestionowała wysokość tej partycypacji. Należy na marginesie zwrócić uwagę, że skarżąca nie złożyła wniosku o całkowite zwolnienie z opłaty, a jak już wcześniej wspomniano kwestionuje wyłącznie jej wysokość, dążąc do jej obniżenia. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji – całego społeczeństwa. Biorąc powyższe pod uwagę zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadne. Końcowo odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, zauważyć należy, że dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde jednak, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że podnoszony przez stronę zaniechania zawiadomienia strony i pełnomocnika o miejscu i terminie przesłuchania W. T., nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. I OSK 2160/11, CBOSA) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 i przypis 20). Wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze swojej istoty mają charakter materialnoprawny, a nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd sądu w tej kwestii był błędny, to jako podstawę kasacyjną należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór, czego skarżąca nie uczyniła. Dlatego zarzut ten należało uznać za bezzasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się w całości niezasadna, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.