II SA/Bd 944/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lipnie na uchwałę Rady Gminy Bobrowniki z dnia 29 listopada 2018 r. nr II/4/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE U z a s a d n i e n i e: Prokurator Rejonowy w Lipnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy w Bobrownikach NR II/4/2018 z dnia 29 listopada 2018 r., w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Gminy Bobrowniki. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019 poz. 506), zwanej dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1461), zwanej dalej: "u.o.a.n.", przejawiające się w zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo iż jest ona aktem prawa miejscowego, przez co uchwała nie wywołuje skutków prawnych w niej określonej. Prokurator wniósł na o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wywodzono, że za przypisaniem kwestionowanej uchwale cech aktu prawa miejscowego przemawia jej zasięg terytorialny, normatywny charakter przepisów, nakazujących określony sposób zachowania się lub uprawniający do określonego działania, a ponadto przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny, bowiem adresaci norm nie są zdefiniowani z nazwy, lecz poprzez wskazanie cech ogólnych, a jednocześnie wynikające z uchwały określone zachowania dotyczą okoliczności powtarzalnych, a nie jednorazowych. Powołano się na orzecznictwo, które przyjęło pogląd, że już jedna norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, zawarta w określonym akcie prawnym, powoduje iż akt ten może być uznany za akt prawa miejscowego ( por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12; 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14; 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17). Argumentowano, że uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., w których to przepisach w ogólne nie zawarto dyspozycji, iż regulacja zasad i wysokości diet przyznanych radnym jest lub może być określona w akcie prawnym rangi wewnętrznej. Wskazano też na orzecznictwo, wyrażające pogląd, że uchwała w sprawie ustalania zasad i wysokości diet radnym jest aktem prawa miejscowego ( por. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. III OSK 5279/21; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 maja 2023 r. sygn. Ii SA/Bd 1206/22; wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 1181/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Stwierdzono, że nie dochowano obowiązku opublikowania zaskarżonej uchwały w stosownym publikatorze, którym jest Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego, czym naruszono art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n., z uwagi na co uchwała nie weszła do obiegu prawnego zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bobrowniki wniósł o umorzenie postępowania lub z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska organ przyznał, że zakwestionowany sposób ogłoszenia zaskarżonej uchwały narusza obowiązujący porządek prawny. Organ wyjaśnił, że Rada Gminy w Bobrownikach w ramach samokontroli weryfikując własne działanie zgodnie ze skargą i bez konieczności angażowania sądu podjęła uchwałę nr LXII/324/2023 Rady Gminy Bobrowniki z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Gminy Bobrowniki (Dz. U. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z 2023 r. poz. 4669). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 4 u.s.g., że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wnioskując a contrario należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 217/20 – dostępne jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21 i WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22 – dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Uchwała w tym przedmiocie zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali m.in. uprawnienia do diety na określonych w uchwale zasadach. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Tym samym uchwała w przedmiocie wysokości diet radnych nie jest aktem o charakterze wewnętrznym, lecz aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 u.o.a.n., które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września r., sygn. IV SA/Po 486/16 – dostępne jw.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami u.o.a.n. W § 6 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 3 grudnia 2018 r. i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym jej nieważnością. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wskazać też należy, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n., vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Niezasadny okazał się wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w zw. z uchwałą nr LXII/324/2023 Rady Gminy Bobrowniki z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Gminy Bobrowniki. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, publ. OTK 1994/2/44). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu oraz stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. II SA/Op 325/20, oraz zacytowane tam orzecznictwo NSA – dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.